政府职能转变不是一个阶段性命题,自政府产生的那一刻起,它的职能就随着经济和社会的发展而不断变化。以纵向的历史眼光和横向的比较思路审视政府职能,可以发现每种政府职能方式都有其特定的历史背景和社会需求,当前我国正处于城乡协调发展的关键时刻,政府职能在消除城乡二元结构,实现城乡协调发展的实践中也将发生新的转变,这是一次涉及广阔领域的深刻变革,将在中国未来的发展产生深刻影响。我国政府职能的变迁是与特定历史背景和社会需求相适应的。建国之后,构建完整的行政体系、稳定社会秩序、恢复经济发展是社会对政府职能的基本需求,因此政府职能更多地体现为政治职能和管理职能;改革开放后,解放生产力,快速发展市场经济是社会对政府职能的需求,因此政府职能更多地体现为经济建设职能；经过三十年的快速发展,随着市场经济的建立,社会阶层分化、利益多元化的格局逐渐形成,“三农”问题、城乡二元问题严重制约了国家的可持续发展,构成了当前政府职能转变的历史背景和现实需求。虽然城乡关系已从农村支援城市、农业支持工业进入到城市带动农村、工业反哺农业的发展阶段,但城乡二元格局并未从根本得到改变。所以,如何通过转变政府职能,使之最大限度地契合多元化的利益需求、调和不同发展利益间的差异,进而破解城乡二元格局,并以此为突破口解决长期困扰中国发展的“三农”问题,是当前转变政府职能的出发点。长期以来,学者们将研究重点集中于政府应当具备什么样的职能问题上。在充分讨论的基础上,中央出台政策对我国政府职能转变的目标明确定位,即强化服务意识与公共服务职能,构建依法行政、诚信高效、权责统一的法治政府。在政府职能转变目标确立后,我们不得不思考,如何在在推进城乡协调发展的实践中转变政府职能,才能充分发挥其推动城乡协调发展的功能。沿着政府应当做什么,它在实践中做了什么,存在哪些问题,如何改进这些问题的基本思路,本文对城乡协调发展背景下的政府职能转变进行了探索,期望能够找到政府职能转变的可行路径和有效方式。从理论上讲,政府除了具有执行代表民意的法律,维护社会稳定、维护国家安全、维护公共利益之外并无其他职能①。但是现实中的政府除了具备以上职能外,还具有很强的主导和推动职能,政府不仅能够保障社会和经济秩序,还能通过政策、税收等宏观手段推动社会向既定目标发展。所以说,推动社会协调发展,必须明确政府职能转变的具体目标,充分发挥其主导和推动作用。就当前政府职能转变而言,“有限—有效—惠民—和谐”应当是政府职能转变的基本目标,“有限”是指校正行政笼罩式的政府定位,使政府从市场和社会能够自发调节的领域中退出；“有效”要求政府从城乡社会发展的实际需求出发,着眼于提供高效的政策支持和公共服务；“惠民”要求政府确立民本至上的行政理念,做到“令顺民心”、“民富国强”；“和谐”则是对政府职能目标的最高要求,实现这一目标关键是增强政府决策的民主性和公开性,保障不同的利益主体都能够参与政府决策,将社会发展中的各种利益分歧自然地消融于政府民主治理过程之中。就我国政府职能的历史发展而言,建国以来我国共开展了八次政府机构改革,考察每次改革的社会环境,可以发现随着城乡关系从“以乡养城”→“以乡富城”→“以城带乡”,到城乡协调发展的演进,政府职能也从偏重政治与经济建设,逐渐转变成为政治建设、经济建设和社会建设并重的模式。在这一发展过程中,我国政府职能转变取得了巨大的成就：一是政府职能逐渐融入现代行政理念。在新公共管理运动的影响下,我国政府摒弃大包大揽的行政方式,转而寻求以“官民”互动的方式积极吸纳公民参与政府治理,鼓励包括公民、民间组织在内的社会力量参与城乡发展；二是政府架构及其运行机制日益科学。改革开放以来,政府在推动市场经济体制改革的过程中,围绕着政府职能定位、政府干预模式、上下级政府之间关系、部门职权协调、基层民主管理等问题积极创新,有效地提升了政府工作的整体效能；二是确立了公共服务的职能导向。针对社会发展中存在的问题,政府意识到提升公共服务是推动社会均衡发展和实现经济可持续增长的有效保障,针对公共服务薄弱的现状,不断调整财政支出方向,增加社会保障等公共服务支出,取得了显著的社会效益。总体来看,虽然近年来政府职能转变取得了巨大的成就,但在城乡二元格局依然突出的背景下,政府职能转变还面临巨大的挑战,突出表现在以下几个方面：建立在城乡二元格局之上的政府公共服务制度依然存在,导致城乡居民发展权利不平等；财政分权体制下基层政府事权与财权失衡现象突出,限制了政府服务职能的发挥,形成政府公共服务能力不足与社会公共需求旺盛之间的矛盾；基层管理民主性的缺失,尤其是民主决策、民主理财、民主监督等制度不足,造成基层政府行政效能低下,影响到政府整体的行政能力提升。那么在城乡协调发展进程中,如何破解政府职能面临的困境?从根本上转变政府职能,使之适应城乡协调发展的社会需求,首先要重新审视政府与农民之间的关系。回顾新中国成立以来政府与农民关系的历史演进不难看出,政府与农民之间的关系在一定意义上体现了城市与农村之间的关系,农民主体作用的发挥程度是农村社会现代化程度的决定因素。在对新乡市城乡一体化建设的实践考察中也能够发现,正确处理政府与农民之间的关系,是转变政府职能,促进城乡协调发展的逻辑起点,在这一过程中关键是发挥政府职能的整合与互动作用。“整合”包括两个方面：一是优化政府的主导作用,将“管治”主导转换为“服务”主导,通过提供政策支持、宏观引导、服务保障等形式推动城乡社会协调发展；是提升农民主体作用,确立农民在城乡建设过程中的决策主体、建设主体和利益主体地位,这是发挥农民群体的主观能动性,整合乡村发展资源的必然需求。“互动”则是指构建参与式治理的政府职能模式,将农民的发展意愿主动吸纳进入政府决策,通过决策包容性和民主性的提升整合政府主导与农民主体作用,实现二者在社会治理过程中的合作与互动,最终形成推动城乡协调发展的合力。就城乡协调发展背景下转变政府职能的具体路径而言,应当从以下四个方面展开积极探索：其一,应当重塑政府行政理念,建设“服务政府”。新公共管理理论认为从政府产生的目的来说,政府职能应当自觉满足社会需求,即社会需求是政府职能存续的基础,政府应当依据社会需要安排职能,为社会发展提供必要的服务。建设服务政府,不仅契合了社会治理范式转换和基层民主管理的需要,也是推动城乡协调发展的必然要求。在构建服务政府过程中,首先要树立正确的管理理念,坚持以人为本、依法行政的基本理念；其次要转变政府职能,不断提升政府供给公共产品与公共服务的能力,为社会和经济发展创造良好的政治生态；最后还要推行行之有效的政府服务模式,例如建立社区导向型的服务模式、电子政务服务模式等具有人文关怀的便民服务手段,使政府公共服务不至于流于形式；其二,明确政府服务目标,建设“富民政府”。实现国家发展,首先要维护公民的利益,政府行为只有体现公民的意愿、保障公民的利益、促进公民的发展,才能从根本上实现国家发展。在城乡差距逐渐拉大、财政支农惠农、社会保障支出依然不足的背景下实现城乡协调发展,政府必须探索“富民”之路：首先,政府应当探索农民增收的长效机制,促进农民收入快速增长；其次,政府应当弘扬民主、法治的现代理念,推动乡村地区精神文明建设,提升农民思想意识现代化程度；最后,政府还应当适度让权,培育公民社会发展,构建满足城乡发展需求的多主体、多层次公共产品供给体系；其三,提升政府行政能力,建设“有为政府”。提升政府行政能力是城乡协调发展中转变政府职能的重要问题,当前地方政府行政能力低下突出表现为地方政府的公共服务能力低下、地方政府的行政决策效能低下、地方政府的公信力不足等,造成这些问题的原因既有地方政府的自身原因,也有中央与地方政府间条块关系、同级政府间政治锦标赛、公民社会发育迟缓等外部原因,制约了地方政府行政能力的提升。针对存在的问题提升政府行政能力,应当从三个方面入手：首先,优化政府的外部关系。为公民参与政府治理提供有效的渠道和制度安排；其次,规范政府的内部关系,完善中央与地方政府的财权、事权配置；最后,提升第三方力量在地方政府职能行使中的作用,发挥其填补政府职能空白、提升政府职能效率、优化政治生态的积极作用；其四,保障政府行政公平,建设“均衡政府”。“均衡政府”根源于公民权利平等的政治理念,由于受到地域和经济发展水平等因素制度,当前我国公共服务和公共产品供给并不均衡,政府常常依据公民身份差异而提供有差别的公共服务,是当前公民权利不公平的突出表现。解决城乡协调发展问题,必须消除行政服务中的不公平因素。首先,通过立法改变城乡二元思路下的政策安排,消除城乡居民身份差异,实现公民法律权利平等；其次,完善政府管理体制,明确各级政府的公共服务职责,尽快实现基本公共服务均等化；最后,重塑地方政府公共产品供给机制,按照“多予、少取、放活”的财政方针,逐渐减轻基层财政压力,为地方政府积极行使服务职能提供必要的财政支持,充分发挥基层政府推动乡村发展的活力。