普遍服务最早由AT&T总裁威尔(Theodore Vail)于1907年提出。他的口号是“一个系统、一个政策和普遍服务”(one policy，one system and universal service)。无论是交叉补贴机制还是普遍服务基金方式，都是本着实现公民的通信自由和争取社会福利最大化为目标的。 目前在我国实现普遍服务的方法是主导运营商分片包干，通过交叉补贴方式进行成本补偿，已经取得了显著的成绩。但是随着市场经济体制的逐步成熟，电信市场的变化导致了通过交叉补贴机制来实现普遍服务的基础被颠覆，普遍服务的有效性受到严峻考验。管制者面临着新的选择，我国是否应该采取基金制的方式，需要管制者全方位考察，进行可行性研究。本文的新意主要是通过阐述分片包干中存在的诸如交叉补贴基础不一致，普遍服务存量被忽视等弊端，进而测算衡量基金制替代分片包干制所发生的转换成本，时间成本以及转制后的社会福利水平等参考变量，进行相关的经济性分析，衡量成本效益水平，为管制者的决策提供可行性分析参考。 文中引用拉丰先生在《电信成本—电信管制政策与成本代理模型》中的相关模型和理论，分析了我国实行不同方案的社会福利水平和成本差异，得出的结论是普遍服务基金制才是优选方案，建议管制机构尽快完成基金的成立工作，将时间成本最小化。