我国实行农村集体所有和国家所有的二元土地所有制。《土地管理法》和《关于加强国有土地资产管理的通知》等相关法律和规章在实际上赋予了地方政府土地经营的垄断权。1994年分税制改革后，地方政府相当比重的税收收入被划归了中央政府却承担了更多的事权，一时间出现了巨大的财政缺口。在市场经济中，土地是关键性的稀缺资源，于是地方政府开始利用土地经营和城市规划的垄断权抬高地价之后高价出让，并通过土地抵押贷款等短期内获取了巨大的资金，在填补了财政缺口的同时也推动了经济的快速增长，由此形成了我国地方政府特有的财政体系——土地财政。　　然而土地财政也带来了房价高企、征地强拆等问题，并在2000年前后开始受到社会和学者的热议。根据国家审计署数据，2008年至2013年地方政府土地出让金达到约15万亿元，很多地区的土地财政占到了地方总财政收入中相当大的比例，甚至有的地区仅土地出让金就超过了地方总财政收入的60％。地方政府对土地财政高度依赖的同时，是地方债务和房地产库存高企，土地出让金增长乏力。据中国经济导报报道，截止2014年底，我国存量地方政府债务达15.4万亿元，占当年GDP的24.2％。根据穆迪的数据，2015年中国约有2.8万亿地方政府债务到期，光债务利息支出就占新增社会融资的一半，地方政府债务还本利息压力巨大。另一方面，2015年1-2月全国土地购置面积和土地成交价款分别是2773万平方米和699亿元，双双同比下滑三成，且未来增长空间也不容乐观。2015年底召开的中央财经领导小组召开第十一次会议和中央城市工作会议都重点强调了房地产去库存的任务，说明房地产已经积累了过多的库存，开发商拿地的积极性预期不高。事实上，随着土地管理的规范程度提高，土地财政的空间已被大大压缩，土地相关收入在地方财政收入中所占的比重已从2011年起就开始出现下滑，土地财政已越来越难以维系。以上种种等都倒逼地方政府探索更加符合新常态可持续的财政模式，改变严重依赖土地的财政收入体系。　　目前针对地方政府土地财政的论述非常丰富，在土地财政的形成和出路等方面，不同的学者从多种角度对其进行了深入的分析并提出了多种的观点和建议。然而多数研究只是针对土地财政的成因和利弊进行表面的、零散的分析，有失系统化。必须注意到，地方政府是社会主义市场经济中举足轻重的微观经济主体之一，通过对地方政府经济行为和我国制度环境的分析更能在制度和动机层面看清土地财政的形成原因，从而提出能解决根本问题的政策建议。本文从地方政府的微观经济主体地位着眼，结合制度环境，以财政分权理论和公共财政理论为基础，对地方政府经济行为、地方政府财政行为进行系统分析，找出地方政府土地财政行为暴露出的地方政府职能缺位和过度扩张，财政体系和激励约束体制缺陷，为土地财政寻求出路。　　本文首先将在引言部分阐述本文的写作背景是地方政府债务风险提升的同时房地产库存高企、土地收入增长乏力，并对一些核心概念如地方政府职能、财政分权与地方政府经济行为、地方政府财政行为、地方政府土地财政等进行清晰的界定，引言的最后是目前关于地方政府土地财政行为的主要研究成果如土地财政的结构、形成、效应、出路的文献综述，结论是目前学术界普遍认为1994年分税制改革造成的地方政府巨大的财政缺口是土地财政的诱因，我国与土地管理相关的法律法规为地方政府垄断土地经营提供了制度基础，而维GDP论的政绩考核指标设计是地方政府土地财政行为的内在动机。在土地财政的出路方面，众多学者很早就提出进一步完善分税制改革、设计多元化的政绩考核指标等方案，近年来开征物业税的呼声越来越高。　　第二部分将对本文将使用的财政分权理论、公共财政理论、政府行为理论进行梳理和总结。其中对后文起关键作用的理论包括地方政府作为地方社会管理者管理地方的职能和作为地方经济经营者经营地方的职能;预算硬约束、自由市场、制度保障是财政分权顺利进行的三大因素;制度、利益团体、各微观主体的博弈等对政府行为产生重大影响。　　第三部分是我国地方政府土地财政的形成和现状。该部分主要通过我国历年土地出让金金额及其占地方本级财政收入比重等、我国粮食对外依存度等数据和事实，对我国的财政分权、地方政府职能、地方财政制度、两大目标（就业和经济增长）约束下的地方政府土地财政制度、地方政府土地财政发展现状进行梳理，最后对土地财政的促进作用和带来的问题进行总结。本节将着重揭示地方政府对土地财政依赖过大;土地财政增长乏力;地方政府债务风险提升;高度依赖土地的财政模式面临瓶颈的现状，论证为土地财政寻求出路的紧迫性。　　第四部分是我国地方政府土地财政行为内在机理和风险。本文以第二、第三部分的理论和现实为基础，从我国财政分权制度、地方政府财政行为、地方政府土地财政的形成及其风险等方面对地方政府土地财政行为的起因、动机、利弊进行系统的经济学分析。认为财政分权改革的不完善、我国官员激励机制和两大目标下的财政缺口是土地财政最重要的形成机理。我国的财政分权虽然成功调动了地方政府发展当地经济的积极性，但由于没有做到地方政府财权事权的匹配，也没有有效的消除外部效应的措施，加上我国地方政府向下负责的约束机制缺失和严重偏向于GDP数据的激励机制，造成地方政府牺牲民众利益追求政府财政收入;牺牲长远利益追求当前利益;牺牲资源利用效率追求经济发展。在这种行为偏好下，土地作为城市化建设的稀缺资源的性质和法律法规赋予的地方政府城市规划和土地经营垄断权，使土地财政成为地方政府弥补财政缺口和实现两大目标的现实选择。　　最后，第五部分将就土地财政的问题从地方政府职能定位、中央和地方的财权事权分配、地方政府激励机制、土地产权等四方面提出政策建议:一是要在制度上明确地方政府在土地经营中的职能定位。具体措施包括将土地经营权从目前地方政府权利中剥离，同时构建和完善向下负责的地方政府约束机制。二是要探索更有效的中央和地方税收分配机制。要按照事权要充分下放给地方政府，中央政府辅助解决外部性和协调规模效应的原则完善分权，在事权分配的基础上合理确定财权，适当增加归地方政府所有的共享税比重，进行物业税探索和试点，变土地财政为主的地方财政为物业税、资源税等为主的地方政府税收格局，并加快地方政府发债的探索。三是要构建更加合理的地方政府激励机制，增加环境、民生等硬性考核指标，提高地方政府保护环境，改善民生的内在积极性。四是完善土地产权保护制度。主要在保障农村集体的土地所有权上发力，赋予集体土地和国有土地相同的地位，并将收益权和处置权等引入土地产权体系，构建土地所有者分享土地增值收益的机制。　　本文的创新点主要在于突破了大多数文献分析土地财政时仅仅停留在现象层面分析其利弊的局限，将土地财政作为地方政府经济行为，联系我国地方政府所处的实际制度环境和财政约束分析土地财政形成的内在机理，从根本上找出土地财政暴露出的制度缺陷，进而为寻求土地财政的出路提出政策建议。本文的不足之处主要在于受数据可获得性的限制，相关数据不尽齐全;受理论水平的限制，对理论联系实际的分析还有待深入;受对实际政策制定和实施细节了解的限制，所得到的结论不尽准确。