中国特色社会主义进入了新时代。行政权责清单正是新时代背景下的产物。本文以行政权责清单为叙事核心,试图建构起针对这一政府治理现象为人所绕不开的言说体系。除了导论和结语,全文共分五部分。如何对行政权责清单进行界定?目前,官方倾向于使用“权力清单”来指称国家行政权力系统中的权责清理并公布的实践,但为区分其他公权力领域已渐兴起来的权力清单,凸显权力清单制度应有的责任意涵,消除权力清单语词下子母项之重叠,弭平权力语用的制度语境与日常语境,本文认为以行政权责清单作名称会更好。名称既定,涵义随之。所谓行政权责清单,就是指政府及其部门和其他主体将其行使的各项行政职权及其法定依据、实施主体、运行流程、监督方式等事项和与行政职权相对应的职责与追责等事项,通过清理和公布而形成的清单。此定义明确了编制主体、清单的内容以及必要的程序,沟通了当下与未来,是目前最为通融的一个定义。顺着这个定义,行政性、规范性、广泛性与从属性这四个特征便不难厘出;在处理分类问题时退上两步,考虑一下国家治理中的清单制和政府治理中的权责清单,能立体地审视行政权责清单在不同治理场域中的位置,看到它在其他治理领域的扩散与流变,也能为将来研究统一的“清单制”拓展研究空间。分类时取权责二分、广狭二分,以权力分、以部门分、以政府和部门分,标准不同而已;负面清单、正面清单、权利清单、权力清单、责任清单,清单何其多哉!厘清它们与行政权责清单之关系遂成应有之义。行政权责清单与法律清理固因对象不同而有别,但也绝非没有联系,后者能为前者提供基础,二者也分享主体确立原则、非正式性与规模性。基于广义行政行为的立场,行政权责清单具有抽象行政行为、行政法律行为、外部行政行为、依职权行政行为、授益行政行为、单方行政行为等诸多面向。行政权责清单的脉络所处理的“兴起”“结构”“意义”诸命题,讨论的是行政权责清单的过去、现在与将来。行政权责清单的发展经历了准备期、孵化期、推广期,目前正处于精细化阶段。清单逻辑-控权的理念(他律)-自制的意识(自律)这样的叙事结构,将行政权责清单兴起的理论基础锁在了一个相对自洽的诠释场域。就着对兴起问题的梳理,关于行政权责清单之兴起的静态成因分析以及动态的制度变迁分析紧随其后。其中,广义的制度变迁理论能充分说明行政权责清单何以中国特色,要旨在于权力的介入;文种形式是形式结构的一种。行政权责清单要发展,采取规范化的文种名称是必要的,本文提出以权力清单、责任清单、权责清单作为三种文种形式。更重要的是,三种文种名称背后反映着不同的编制形式。分单、联单是两种基本的编制模式,但在具体形态上会因“追责”与“职责”元素呈现更为复杂的形式,且各有优缺。从制度维度对行政权责清单解剖是结构分析的固有意涵。行政权责清单之形成以现实权责清单为发端,经过观念权责清单的作用而形成一定的权责清单要求,到成文权责清单的规范化与一体化,再经过观念权责清单的评价与认同后作用于现实权责清单。此一耦合过程中,行政权责清单管理关系、行政权责清单监督关系以及行政权责清单救济关系将纷纷出场;行政权责清单之于法治政府的意义在于其能为法治政府寻找法律、为有限政府划定边界、为有为政府精准服务。之于法治政府的意义在于培育公民的法治意识、减轻公民的法律认知负荷以及促使其法治式地安排其生活世界。人们关注行政权责清单的法属性。目前学界有政府公开信息说、行政自制规范说、规范性法律文件说、行政规范性文件说四种属性定位。表面看起来,各说是在进行不同的属性定位,无关“法律”,但其背后早已被不同的法理念所洞穿。因而,诸说在根本上其实属于法属性论域。虽然诸说都有一定的解释力,但根据奥卡姆剃刀原则,应该选择漏洞最少的解释即行政规范性文件说。法是一个本质上有争议的概念,所以行政权责清单“非法非非法”。它是薛定谔的猫,你只有在证成其法属性的那一霎那,它的法属性才确定。顺着这一思路,以诸法哲学流派检讨行政权责清单之法属性究便顺理成章;法哲学有法实证主义与法非实证主义的二分传统。法实证主义视野下的行政权责清单,又因两种取向即实效取向与制定取向而有别。贝林、卢曼、韦伯、法律现实主义这些实效取向法理念下的行政权责清单基本上获得了法属性,而在以权威制定性为主要取向的奥斯丁和哈特那里,行政权责清单之法属性也不成问题,即使哈特不一定赞同。法非实证主义下的行政权责清单,与正义具有千丝万缕的联系。人们可透过清单中的依据审查来证成其内容正确性,也可通过将效率与正义挂钩来说明其非实证主义特质;软法、规划法与制度性事实是目前比较前沿的法理论。行政权责清单本身不仅具有软法性质,而且软法在其过去的制度推进与将来之目标实现上也有助力。规划法理论强调法是一种社会规划,制度性事实把规范现象看作事实,二者对行政权责清单法属性的关照颇能启迪人。编制出高质量的行政权责清单是本文的探索主旨之一。首先,倘若没有依法编制原则、合力编制原则与电子政务原则之指导,编制场域只会混乱不堪。依法编制是行政法之帝王原则依法行政原则在行政权责清单之编制领域的具体体现,其包含了法律优位与法律保留的二分。合力编制既是客观情况的需要,也是规则与法理的要求。电子政务助力行政权责清单解决各种技术问题,行政权责清单本身又为其提供海量数据,二者可谓相辅相成;其次,编制的基本内容无非指向行政权责清单之概念所展示的那几大块。但其中需要注意的是,权力没有秘密,因而行政权责清单不应当进行保密设置。在行政权责清单概念中的“其他主体”之解释下,对“一把手权力清单”亦可进行编制。以行政行为模式为指导能够最大限度地对清单中的权力分类进行精细化。行政规范性文件可以有条件进入行政权责清单,具体来说,要区分干预行政与给付行政,区分不同效力等级。干预行政下的行政规范性文件必须进行法源宣示,给付行政则可适当放宽。区分不同效力等级只为渐进,省级先行进入,尔后扩展至市级县级乃至各级政府部门的行政规范性文件;最后,行政权责清单编制权是本文的原创性概念,它从系统论视角出发,将与编制相关的诸问题锁在了权源要素、主体要素、对象要素、运行要素、保障要素组合而成的认知与分析框架之中。这种分析的目的是为了对行政权责清单编制权本身进行制约,从而编制出高质量的行政权责清单。运行环节赋予制度以生命力,也是制度研究中的应有之义。“行政权责清单的运行”旨在探讨行政权责清单在公布出来后于政府治理场域的实施问题。理念是制度之魂,制度的本质就在于其只是规则化了的理念。在对理念的力量进行一定铺陈之后,本文呼吁包括学术界、国家机关和社会公众等“各方”在内的理念都要转变。也唯有他们从理念上进行深度转变,行政权责清单才能获得良好运行;动态调整是运行的重要环节。行政权责清单公布之后,倘不能与时俱进,不独先前努力付之东流,清单之功能亦不能实现。动态调整的事由指涉依据之变动、权责之新设、权责之调整、流程图之变化等。以归纳法观之,目前动态调整的程序可分为申请、受理、审批、公布。各种程序之间自然要规定一定时限;“依清单行政”不仅不是洪水猛兽,更是行政权责清单之发挥功能的利器。然而,倘不从理论上厘清依法行政与“依清单行政”的龃龉,则“依清单行政”作为理念将寸步难行。要言之,“依清单行政”与依法行政既有联系也有区别,区别是次要的,联系是主要的。“依清单行政”的实现在理论维度上可从法源、制度变迁以及软法等方面来说明,技术方面则需要以规范审查为主的社会科学技能,同时也呼唤以大数据和人工智能为后盾的云计算;任何公权力行为都要受到监督,这是法治精神的体现和要求。权力机关与监察机关、行政机关、司法机关以及社会公众一道,为行政权责清单之运行拉起一张“五位一体”的监督之网。有权利必有救济,有损害必有救济。以案例来探讨依法行政与“依清单行政”于行政复议与行政诉讼中的不同表现,方能有说服力。