国有公司政企不分、一股独大、内部人控制、国有垄断、收益体内循环、高昂的代理成本和监督成本等一系列现实问题是本文思考的逻辑起点，沿着从现象到本质的研究进路，以求解决现实问题。本文以《企业国有资产法》中的国有股权为研究对象，分为两个层次：通过对国有股权的本源权利——国家所有权的法理解读及其现实困境这一基础理论层次的分析，寻找国有股权行使的应然体制及其具体方法这一实践应用层次。国家所有权这一概念是前苏联东欧国家对马克思主义教条化的改造，这些国家实行计划经济，将所有制与所有权对应起来，认为国家、集体、个人的意志和利益是一致的，从而坚持“统一唯一国家所有权”理论，这严重背离了所有权主体、客体、权利、义务和责任区分的明晰性原理。统一唯一国家所有权只能与计划经济相结合，难以与市场经济相融合。从应然的角度来说，在结构主义分类模式下，我国的国家所有权应分解为由各级政府作为所有权行使主体的独立的公法法人所有权。如此，中央和地方作为平等的市场交易主体，在宪政的法治环境下运行，去除了随意占用和调用的制度性基础，这是国家所有权在市场经济条件下的价值所在。未来的视域中，在生产力水平足够发达、物质财富极度丰富、国家治理和民主法治良好运行的状态下，国家所有权的价值体现于共产主义社会所有权的一个过渡。关于国家所有权的性质，目前主要有物权说、所有制对应说和公权力说三种学说。笔者赞同公权力说，认为国家所有权并不具有意思自治和契约自由的私权特征，因为其主体全民并没有自行选择经营者的权利，更不享有公司治理机制中的股权，只能委托国家并服从于国家公权力的支配，因而，是一项以政治程序为运行机制的公权力。从对所有权的历史分析来看，蒙昧时期和文明早期的所有权是有限度的，具有公共所有权的某些权能，是一种相对意义上的所有权，即自主性的支配权。从相对意义上的所有权到近现代社会的所有权绝对，即所有权主体对客体具有占有、使用、收益和处分各项权能的全面支配权，再到以社会责任为导向、以保障弱势群体和保护生态环境为理念、以实现社会公正为目标的所有权社会化，即社会主义观念下的所有权，承载了人类文明的进步。从所有权的演化进路来看，所有权经历了由个人所有权到以股权为媒介的法人所有权，再到法人所有权规模化的社会所有权，均是以个人所有权为基础，只是其私人属性逐渐被弱化，社会属性逐渐被加强。我国的国家所有权向国有股权的转化经历了三个阶段，第一阶段为国有企业是国家所有权的客体，国家可以直接处分国有企业中任何财产的完全国家所有权阶段；第二阶段为既承认国家是投资人，对国有公司中的财产享有所有权，又承认国有公司享有法人财产权的国家所有权与国有股权并存的阶段；第三阶段为国家投资让渡国家所有权获得国有股权，国家不再对国有公司中的财产享有所有权，国有公司单独享有法人所有权的国家所有权转化为国有股权阶段。实践中，基本上已经完成了这一转变，只是《企业国有资产法》的相关规定依然停留于第二阶段，具有明显的滞后性。从社会学的角度来说，一国界内的资源为社会成员所有，非经正当程序，不能为某个人、某个阶层或者某个政权所独有。全民所有只为国界之间的权利划分提供了方便，从实质意义上来说，在一国之内强调全民所有，实际意义不大，界分不清，反会造成制度上的混乱。我国的国有实际上被某些利益集团所有，国家所有权的任何权能都没有被全民所行使，“国有即全民所有”，实际的结果是权利主体虚位。从经济学的角度来说，基于人的理性自利本性，财产私有是最理想的形式，因其可以定分止争和促进发展，对人生与品德也具有深远的意义。国家所有权这种模仿私人所有权的拟制人模式难以实现内部化激励，国家所有权主体虚位致使企业内部人员将大量时间和精力用于权力斗争，对控制权的争夺成为典型的政治斗争。在进行制度设计时，应遵循常人思维和小人思维，而不应遵循圣人思维。如果全部是圣人，法律制度几乎没有存在的必要，而我国的国家所有权遵循的却是圣人思维。依据委托代理理论，代理环节越多，代理成本和经营风险就越高。非国有商事公司中只有股东委托人与经营者代理人一层代理问题，而国有公司中除了经营者这一层公司代理问题，又多了多层所有者代理问题。经营者环节在下游，如果出了问题，可以通过更换经营者而迅速得到解决，而所有者环节在根源和上游，如果出了问题，整个代理链条都有可能崩溃。为了使国有公司充分模仿私人公司，现行模式主要有两种：第一种是由履行出资人职责的机构直接管理国有公司的两级制；第二种是在履行出资人职责的机构和国有公司之间设立国有资产经营公司作为中间层的三级制。两级制下，难以实现政企分开。三级制在实质上也存在诸多问题：第一，中间层难以真正独立；第二，授权不清。无论是两级制还是三级制都存在着行政管理越位的问题。国有企业的行政垄断严重阻碍了市场经济自由秩序的成长，无法形成公平的竞争环境，权力寻租滋生腐败，致使真正的规模经营难以形成，社会公平公正的观念严重缺失。将国有公司做大做强的目标功能与真正靠市场力量形成的规模经营是错位的。政府与市场的边界厘定不清，政府投资遍布各个领域、各个行业，其行为与政府只有将自己定位于市场做不好也做不了的领域和行业这一应有目标和功能是错位的。宪法与法律的规定是“国家所有即全民所有”，其基本诉求也是增进人民的福祉，但其目标功能与国家所有权与民争利的现实运行一直是错位的。从功能的角度来分析，政府层面的出资人职责可以分解为投资预算决策、投资执行出资和投资监督评价。其主体分别为投资预算编制委员会、财政主管部门和国资委，这是国资管理的宏观框架。投资预算编制委员会是在国资委和财政部之上的一个协调部门，在其听取各部门意见的基础上，由国资委作出投资预算草案，经财政部门审议后，提交于政府，再由政府提交人民代表大会讨论通过。财政部门通过与国资公司签订信托合同的方式，将其资产或股份信托给国资公司，由国资公司进行管理和运营，通过信托合同可以将公法上的行政权转化为商法上的私权。国资委对国资投资、运营的全过程行使监督职权。国资公司是政府特设的履行出资人职责的机构，作为政府与市场的隔离层，将政府层面的行政行为转化为市场层面的商事行为。财政部门与国资公司之间是双重法律关系：一是形式上的投资与被投资关系。财政部门以出资人的身份和适量的资本设立国资公司，作为履行出资人职责的机构。二是信托合同法律关系。财政部门将预算投资决策所形成的资产或者所持有的国有公司（一线生产企业）中的国有股份分成若干份信托给若干国资公司，由国资公司作为国有公司的股东行使所受托股份的股东权。国资公司作为受托人不受政府干预，更不受名义股东财政部门控制。不设股东会，公司成立后，董事会与财政部门签订信托合同，据此独立经营，由当前的股东中心主义转变为董事中心主义，董事会处于核心位置，上对政府中的财政部门负责，下对下属国有公司行使股东权。其董事会构成依不同的治理功能而配置不同的席位，公共公司领域应以政府董事、执行董事和独立董事各占三分之一的“三三三”制模式为宜；商事公司领域应以独立董事为主导。微观层次的国有公司治理理念可以概括为两个方面:第一，政企分开和党企分开是其治理的根本；第二，信息公开是其治理的制度保障。基于此，在董事会监管职能的强化方面，应当尽量避免董事会与经理层的大量交叉，尤其是董事长与总经理不能由一人担任，将经理层的任命权回归董事会。在经营者选任机制的矫正方面，党管干部原则不再适用于国有公司，以真正的现代企业治理机制替代委任制，董事和监事由股东会选任，经理层由董事会选任。在经营者评价机制的完善方面，经理、党委和纪委成员不应成为考核对象，董事会全体成员应成为考核对象。应推广经济增加值（EVA）考核指标体系，该体系的设计要以可持续发展为原则，区分不同领域设置评价体系和指标。在经营者激励机制的设计方面，应秉承激励“人力资本”思想，以公平和透明的程序为基础，根据不同行业确定不同的激励幅度，加强长期持股约束，在非上市国有公司引入股权激励机制。在经营者约束机制方面，应以强化责任规范为核心，强调民事赔偿责任，辅之以董事责任保险制度。体现于事后否决权特点的黄金股既不必参与经营，又无统一的法律规定，可以以少量的股权实现国有经济的控制力，实现股权多元化和市场化运作。将国有公司中的控股股份转化为具有固定分红和限制表决权特点的优先股，可以解决政府干预和国有股长期不分红问题。优先股作为世界范围内普遍采用的一种重要的资本市场工具，我国应尽快引进并将其应用于国有股权的行使。这里的国有股权信托，是指委托人（财政部门）将其对某一国有公司所持有的股份（含表决权）分成几份，根据股权管理信托合同，将其法定所有权转移给几个受托人（信托公司），由受托人以自己的名义，按照委托人的目的管理股权，受益权归社保基金，国资委作为监督人，而设立的信托。以信托特征为基础的国有股权管理信托模式具有股份移转、重置表决权和信托责任三大特点，既可以实现政企分开，优化公司治理，解决权利主体虚位、国有垄断和收益上缴难问题，又能够实现全民企业全民分享。如果说政府作为出资人在预算、执行和监督方面分由不同的政府部门负责，是在横向层面实现了分权制衡；那么中央和地方分别所有和国有股权信托是在纵向层面实现了分权制衡。当然，此种股权管理信托的制度设计中，受托人的道德风险防范机制最为重要，主要受以下五个方面的共同作用：一是受信托合同责任的约束；二是数个受托人按份持有同一国有公司的股份所形成的相互之间的股权制衡机制；三是受托人自身董事会不同类别董事的席位配置所形成的治理机制；四是国资专门监督机构国资委的监督机制；五是完善的信息披露制度，这种多重约束机制的共同作用可以有效避免受托人道德风险的发生。