统筹城乡经济发展,构建和谐社会,农村经济发展是最值得关注的问题。当前农业和农村发展仍处于艰难的爬坡阶段,农业基础设施脆弱、农村社会事业发展滞后、城乡居民收入差距扩大的矛盾依然突出,解决好“三农”问题仍然是工业化、城镇化进程中的重大而艰巨的历史任务。传统发展经济理论认为,在发展中国家普遍存在着贫困的恶性循环现象,贫困恶性循环现象存在的根本原因之一是资本缺乏,而资本的注入被认为是打破经济发展中恶性循环的关键因素之一。当前我国农村信用社是向农户提供信贷融资的主要渠道,但由于农信社自身的发展存在着较多的问题,造成了农户贷款难的现象普遍存在。我国农村的农村金融机构面临的困境是,农户大量的有效需求没有得到充分的满足,而农村信用社也有大量的资金没有得到合理的利用,如何向农村人口提供金融服务,满足农户的信贷需求是农村经济发展中必须要解决的问题。由于农村金融的不完善性,有必要从外部注入政策性资金。在这种背景下,我国引进了国外扶贫的成功经验——小额信贷。我国从20世纪90年代起开始小额信贷试点,经历了由非政府组织引入、农业银行与非政府扶贫部门模仿、农村信用社推广以及国家政策推动组建民间商业性小额信贷公司、村镇银行四个阶段。我国农村小额信贷的试点到后来的大范围的推广与应用都带有浓厚的官方色彩,在某种程度上小额信贷的推行是一种政府行为。从组织管理体制来看,小额信贷由试点阶段相对独立的民间社团管理体制转变为政府与民结合的管理体制。从各个阶段的目标主体来看,主要有两次大的政府推动的行为,一次就是以扶贫攻坚为目标,政府大力推动小额信贷作为一种有效的扶贫模式在全国扶贫战略中大量运用；另一次就是从农村经济发展与农村信用合作社改革的角度出发,推动了农村信用合作社大力开展小额信贷业务。我国农村小额信贷的运作方式是多种多样的。一方面提供我国农村小额信贷的机构和组织逐渐多样化,除了国内外扶贫组织提供小额信贷项目外,正规金融机构也在积极探索如何提供小额信贷,其中农信社已经成为主力军。另外,新成立的小额信贷公司和村镇银行也为小额信贷的发展注入了新的活力。另一方面,我国农村小额信贷的对象也是多样的,既包括贫困农户也包括较发达地区的农户。中国银监会提高小额信贷额度、放宽贷款用途的举措是我国农村小额信贷发展目标多样化的一个有力的证明,它说明我国农村小额信贷的发展目标和任务已经发生了实质性的变化,即在原来扶贫目标的基础上,还要担负起促进农民增收、推动新农村建设的任务。发展小额信贷是为了解决农村的贫困问题,要从更高的层面上来理解其含义,把握其发展方向,就需要将其纳入普惠性金融体系中。普惠性金融体系强调包容性,惠及所有人,尤其是那些被传统金融所忽视的农村地区和贫困群体。目前正规金融机构和组织在我国农村金融市场中占据垄断地位,因缺乏有效的竞争导致资产质量不高、管理水平低下；民间金融机构和组织由于其合法性身份和地位得不到承认,发展极为缓慢；金融机构、金融市场和金融基础设施的发展相对滞后,导致金融服务弱化,资金供给和需求之间严重不平衡；由于正规金融市场偏好较高层次的服务对象,非正规金融市场发育不全,很多低收入者尤其是赤贫人口被排除在金融服务的范围之外。诸多问题的存在要求我国全面建立普惠性金融体系。要坚持普惠性金融体系理念的指导,小额信贷必须走多元化的发展道路。首先,普惠性金融体系本身决定了小额信贷必须走多元化发展模式。普惠性金融体系囊括了赤贫者、贫困者、低中高收入者和大中小企业等一切社会群体,这就要求建立与之对应的多层次信贷体制,实行多元化的发展模式。其次,普惠性金融体系在农村的金融活动,尤其是针对贫困群体的金融服务的提供面临着三方面的挑战。一是如何为更大规模的群体提供更高质量的金融服务；二是不断探索更贫困更偏远地区贫困群体的服务深度；三是降低服务对象和服务提供者之间的交易成本。小额信贷要想在普惠性金融体系思想的指导下解决这些问题,必须建立多元化的发展模式。在多元化发展过程中首先我们要转变政府职能创造一个有助于小额信贷发展的环境,促使商业性可持续的小额信贷机构成长、壮大和竞争；要建立和完善相关法律,明确国家对于小额信贷机构的金融政策和法律制度；建立政策性和商业性小额信贷运作体系,发挥各自作用,对小额信贷给予一定的政策支持,以吸引国内外资金、民间资本,发展小额信贷组织以及其他金融机构的小额信贷业务,为广大贫困者提供金融服务；要推进专业小额信贷机构发展,还可成立新型的扶贫银行,可以借鉴印尼的村信贷系统管理模式,在农行内部设立完全独立的小额信贷专职机构,完全独立运行、独立核算,制定区别于银行内部其他商业部门的运行和考核指标、标准和规则,行使市场化运作取向的政策银行的职能。实行三线运行的间接信贷模式。“三线”即“政府+银行+扶贫合作社”,政府线主要负责制定政策、安排计划、组织协调、监督指导；扶贫合作社线主要负责确定扶贫对象、选择扶贫项目、提供配套服务和协助银行收贷收息；银行线主要负责筹措资金和放款。为解决小额信贷资金来源问题,需要发展金融机构之间的资金借贷,建立区域性资金融通网络,从而实现资金的最优配置。改变农行自筹扶贫信贷资金的方式,由中央政府提供基础货币；并在扶贫信贷资金中划出一定比例用于小额信贷；同时,财政扶贫资金中也可以拿出一小部分用于小额信贷的操作费用。可以考虑创立一个总部机构或批发式资金形式来解决全国小额信贷资金问题,批发式基金从政府、银行和捐助机构动员贷款和资本金赠款,然后转贷或入股于基层的小额信贷项目,有助于克服小额信贷零售机构为争取资金和管理资金而付出高成本的缺陷。保证小额信贷机构的可持续运,还应放开小额信贷利率,实现利率市场化。地方政府不应再强制性规定具体利率,在不超过基准利率四倍这一前提下,可适当放开利率水平,根据当地资金需求情况,自主制定利率水平,比如可以采取由借贷双方自主协商的方式来确立交易利率。当然,利息收入必须能覆盖交易成本和风险成本,也就是要实现赢利性。可创新信贷产品,对不同产品实行差别利率。为了降低小额信贷风险,建议建立“按照市场经济原则,政府购买服务”的农村小额信贷担保机制,一方面允许担保机构收取一定的担保费,同时允许银行根据小额贷款成本较高的实际,适当上浮贷款利率,从而使担保公司和银行都能够取得一定的合法收入；另一方面则由政府对发放小额贷款的农户给予补贴,包括贷款贴息和担保费补贴。要建立小额信贷的风险控制机制,可以建立农户经济档案、对历史借款编制还贷记录,根据记录重新评定农户的信用等级。要探索建立小额信贷的风险补偿机制,通过建立风险补偿基金,用于弥补因自然灾害等不可抗拒因素形成的小额信贷损失。要改进金融监管模式。加强对小额信贷组织的存款保障、资金安全性等方面的监管力度,以确保存款人的利益不受损失,维护整个金融秩序的健康和稳定；要在全社会开展金融知识教育,加强社会信用制度建设,创建信用社区；要逐步建立小额信贷登记系统,实现相关信息在小额信贷机构之间的共享,将正规金融机构排斥的低收入阶层纳入征信系统,逐步建立他们的信用档案,这样既便于小额信贷机构控制风险,也有利于逐步培养低收入人群的信用意识。