在生态文明目标的践行过程中,环境行政执法权作为一项具有国家强制力保障且对环境违法行为处置最为迅速、震慑最为强烈的措施手段而在环境治理中起着至关重要的作用。环境行政执法权的配置结构和运行模式深刻影响着环境治理的推进速度,甚至决定着治理目标的实现。在环境行政执法权运行与配置的宏大课题中,如何激发基层政府活力,保障其环境风险防控和必要环境公共服务的提供能力,对于推动环境治理的整体水平和提高人民群众在生态环境领域的获得感和幸福感而言均至为重要。与基层在环境治理体系中的重要地位相矛盾的是,尽管近年来环境行政执法权运行与配置领域的探索与改革频繁进行,但对乡镇政府在其中的作用和地位一直语焉不详,使其在环境行政执法与环境治理中似乎处于缺位状态。乡镇政府在环境治理实践中若即若离的主体地位使其陷入矛盾境地而无所措手足,严重制约了基层政权应有作用的发挥和环境治理水平的提升,甚至导致了乡镇执法中的非法治现象。为改变这一现象,必须以环境行政执法权的乡镇配置问题为切入,在理论和实践层面对乡镇环境治理的地位作用、性质特点和权力配置模式等基础问题进行阐明,以权力配置为抓手补强基层政府在环境治理体系中的应然作用。在理论层面,从逻辑定位上看,乡镇环境行政执法权的配置议题根植于环境治理能力现代化的大背景之中,需要以此为参照,阐明乡镇的应然地位和应然作用。环境治理能力现代化是国家治理能力现代化在环境领域的体现。作为与之适配的管理体系,须避免过度权力集中而压缩基层管理者的灵活空间,形成从中央到地方、从宏观到微观、从全局到区域的权力资源合理调配,保障环境行政决策信息和行政执法信息的充分获取和环境公共服务的高水平提供。乡镇作为距离环境违法行为最近、直面广大群众的一级政府,必须通过一定的环境行政执法权为抓手,进而实现环境公共服务的充分供给和区域内行政资源的有效调动。从目标指引上看,风险控制和环境正义这两大价值是环境行政执法权配置过程中的必要遵循。在风险社会中,环境行政执法权因其强制性与灵活性的特征成为最适合防范风险的手段之一。其既需延续“福利国家”模式中积极干预的立场,同时还需不断创新,加强源头控制和全过程控制,对环境风险高发的领域进行普遍、持续地高强度介入。因此,在环境行政执法权的配置上,既需要运用法律制度和法律程序对环境行政执法权分配过程进行规定和制约,让利益的博弈在民主与法治的程序中进行,杜绝权力配置的恣意性并实现权力配置的法治化;又需要在赋予权力的同时伴随着责任的跟进,实现权力领域的权责对等;既需要综合考量不同环境行政执法权配置方式的综合收益和行政成本,实现权力配置的执法效能最大化;又需要兼顾城市与乡村之间的环境行政执法资源投放力度,通过权力配置践行环境正义。从运行规律上看,乡镇环境行政执法权的配置过程不能脱离我国现有的条块划分的执法权体系,必须妥善嵌入其中而不能与现有体系龃龉。环境行政执法权在不同层级政府之间和不同管理部门之间的分配调整,直接影响着环境执法效能的程度和环境治理目标的实现。以横向层面的部门之间环境执法权配置趋势和纵向层面的各级政府之间的环境行政执法权配置趋势作为坐标,对其配置现状、演变趋势、推动力量和阻碍力量进行剖析后可知,在横向层面整合分散于各部门之间的环境行政执法权,能在集中各股执法力量的同时,避免部门之间的掣肘;在纵向层面明确划分各级政府之间的环境事权,并为直面环境问题的基层政府配强执法权,有利于执法主体积极性的发挥和环境问题的及时解决。在实践层面,一方面,乡镇环境行政执法权的配置需要适应乡镇执法和乡镇空间的固有特点。乡镇违法事项的总体特征在于专业性不强而综合性较强,加之乡土社会固有的执法空间分散、调整利益多元和半熟人、半封闭的特征,导致了现阶段以区县为重心的和按部门来划分的行政执法权配置与运行模式效果不佳,出现了执法缺乏时效性、综合性与渗透力的弊端。考察当前进行的强镇扩权改革、“街乡吹哨、部门报到”改革、生态环境保护综合行政执法改革、加强环境监管执法改革以及省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革等领域的操作可知,除非通过法治手段明确授予乡镇特定领域的执法权,并在责任划分和执法力量保障方面进行相应配套,否则当前困扰乡镇的权责失衡、执法力量薄弱等问题依旧无法解决。另一方面,必须以清晰的权力配置边界为基础,解决乡镇环境行政执法中权责失衡的问题。在顶层对生态环境建设的高度重视之下,乡镇政府的权力缺失并不必然意味着责任的减轻,其在实践中仍然可能承担上级政府及职能部门转移的治理任务,甚至面临被追责的风险。实体上明确的权力配置和程序上清晰的追责措施,是保障乡镇环境行政执法权责一致的有效途径。作为制度回应,在组织基础上,应通过统一的乡镇综合执法机构来承接下放的环境行政执法权并由该机构统一行使包括环境行政执法权在内的乡镇各类行政执法权,从而克服乡镇执法空间分散的弊端、合力统一解决乡镇社会内的行政事务。在权力内容上,应紧扣乡镇政府解决与群众切身利益直接相关的环境违法行为和深入基层社会汲取环境信息的职能定位,赋予其相应的环境行政处罚权、环境行政调查权和程度较轻的环境行政强制权。在程序构建上,应完善权力下放前的调查和协商机制,保障委托执法模式和法律直接赋权模式的顺利进行,同时依靠更高级别政府的监督和协调,保障乡镇环境行政执法权运转过程中的条块衔接。在责任配套上,乡镇环境行政执法问题清单、权责清单和绩效清单是权力运转和责任追究的基础,常态化的内部、外部监督机制则是责任压实的有力保障。