行政协议相对方义务强制执行研究

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行政协议在我国行政法上的历史虽短,但其作为现代政府实施行政管理的新型手段,已在行政管理领域占据重要地位。行政协议不仅反映了服务型政府对民主的追求,也实现了协议主体双方的合作共赢。行政协议本身既包含行政因素,又具有契约性特征。一方面,行政主体意在通过行政协议相对方的积极配合,达到保护社会公益的目的。另一方面,行政协议相对方在订立契约时享有与行政主体平等协商的地位。由于行政协议的特殊性,在探索其法治保障的实践中产生了诸多问题。其中,在行政协议相对方不按约定履行协议义务时,对相对方的责任追究机制之不足尤为明显。实践中行政主体要么通过提起民事诉讼来维护权益,或者以单方行政行为的方式追究行政协议相对方的责任。在后一种方案中,行政协议相对方若不服单方行政行为,则会向法院提起行政诉讼,双方在行政诉讼中解决协议义务不履行问题。这两种责任追究方案不但缺乏有力的理论支撑,而且在实践中也均显现出弊病,阻碍公益的有效实现。我国立法一直未从法律上承认行政协议的地位。随着2015年实施的《中华人民共和国行政诉讼法》(2015)(以下简称新《行政诉讼法》)将行政协议的法律地位确定下来,行政协议的应用将会愈加广泛。对协议相对方的追责问题更应受到关注。行政协议相对方义务强制执行制度可谓为对协议相对方的责任追究机制之最优选择。事实上,对行政协议中行政主体的该类型法治保障早已在国内外行政法领域上存在。比如,德国和我国台湾地区形成了诉讼为原则、强制执行为例外的行政协议相对方义务强制执行责任追究机制,法国则发展出了直接强制执行的责任追究机制。在我国,行政协议相对方义务强制执行制度不仅有存在的需要,也有着存在的基础。公共利益理论、行政效率原则、行政优益权理论为其提供了理论基础,新《行政诉讼法》第九十七条有关行政行为的强制执行之规定是行政协议相对方义务强制执行的法律依据。然而,并非任一种类行政协议的相对方义务都可被强制执行,平等关系的行政机关之间的协议之相对方义务不具有可强制执行性,管理关系的行政主体与行政相对人之间的协议之相对方义务具有可强制执行性。而且仅在行政协议内容具有可执行性时,有权主体才可强制执行管理关系主体间的行政协议。从现行行政强制相关规定和行政法“行政效率”之价值上看,行政协议相对方义务强制执行制度应当是独立于现行《中华人民共和国行政强制法》(2012)的制度。在强制执行的路径选择上,我国行政法更看中行政协议的“行政性”一面,更注重行政效率,也深受我国法律传统与现实制度的制约。应排除采用全部抑或部分诉讼的路径,采取不以约定即时强制为前提的直接强制执行的路径。行政协议相对方义务强制执行权的配置方面,应打破传统“人权保障”观念的桎梏,将“行政效率”作为强制执行权配置应坚守的核心准则,探索行政主体主导型的权力分配模式。以行政协议相对方的违约情形和行政协议不履行后果作用于公众的程度为标准,就行政主体与行政相对人间的行政协议之相对方义务强制执行权在行政主体与法院之间的配置做区分。
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