国家公共政策必须要在地方层面上得到落实和执行,通过中央政策在地方上的进一步细化和具体安排,才能实现政策的目标。在中央政策“落地”的过程中,在各个地方会形成具有地方性知识的具体政策。集体林权制度改革作为一项全国性的改革和中央政策,在不同地方的执行和落实过程中,形成了各具特殊性的地方林改格局。本文研究的对象是江苏省的林改实践。江苏省作为以平原为主的省份,对于“全国一盘棋”的林改,会有怎样的应对和执行,平原地区农村应该怎样管理和经营农村的集体林地和林木,是本文研究的重点。1999年-2001年以东台市为典型的江苏林改对平原地区农村集体林权改革的一次探索,是一次自发性的地方政府行为。东台模式以提高林地的经济和生态效益为主要目标,以转变集体林地的经营权主体为主要内容,以拍卖和协商为经营权承包的主要方式。本文是在实地调研的基础上形成,主要内容首先是研究东台林改的缘起、过程以及绩效,并在此基础上分析该模式对于平原地区林改的探索性意义和其存在的一些有待解答的问题。其次,本文将对于江苏省的新一轮林改进行研究,2008年以后的新一轮林改,是一种自上而下的政策过程,对于地方政府而言,是一种来自中央的“政治任务”,本文后半部分将主要研究地方政府在这种背景之下,会有怎样的应对和安排,如何在完成中央政策安排和实现本地的改革目标之间做出平衡和结合。文章第一部分按照学术惯例,对研究的缘起、研究的背景做一个交待,对相关研究的文献资料进行了梳理。第二部分,研究了平原地区林业的特殊性,以及这种特殊性对于平原地区农村的集体林地的管理经营和林改工作提出的要求。在该部分还对于江苏省的林业情况进行了总结。政策制定和实施的背景对政策的绩效有深刻的影响。第三部分,重点研究了东台市1999年-2001年的林权改革,包括改革的缘起、过程、绩效和问题存在等。并在此基础上,对这一自发的地方政府行为进行了压力、动机、目标等方面的分析。第四部分,研究江苏省的新一轮的林改,首先是对改革的内容和过程的评述,然后对来自中央的“政治任务”如何转变和内化成“地方性知识”的政策进行了研究。最后一部分,是简要的结论,包括平原地区农村林改的方式,以及江苏省两次林改的相异与相通之处,及其对我们的启发。本文对于平原地区农村林改的研究,以及对于政府行为的研究,只是一次粗浅的尝试,希望能起到抛砖引玉之用。