人口老龄化已成为中国迈向现代化大国日益突出的问题,伴随人口老龄化与高龄化的加剧,养老服务问题不断凸显,党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场关系,在养老服务领域,政府单一供给的方式很难满足不断增长与变化的养老服务需求,而政府购买服务是20世纪60年代西方发达国家社会福利制度改革与公共管理制度改革的产物,政府将原有由自己承办、为社会发展和人民生活提供服务的事项,通过“购买”服务的方式交由有资质的社会组织和私营部门来进行承接,并根据供给服务的数量与质量,按照一定的标准评估后支付购买费用。引入市场机制,通过“政府购买”的方式与社会组织以及私营企业合作供给养老服务,政府由过去的“生产者”角色转变为“购买者”和“监督者”,不但能有效动员市场与社会力量,促进养老服务市场发展与社会组织的发育,而且有助于构建多层次、多元化的养老服务供给体系,切实有效地转变政府职能。然而,如何确保购买资金的使用效率,购买养老服务的质量与效果,必然要通过引入绩效评价来完成,绩效评价本身也是对政府购买过程的一种监督,对于我国来说,这一制度创新无论从理论上还是实践中都处于起步阶段,如何对购买养老服务绩效进行合理的评价与有效监督,如何保障政府购买养老服务的质量与效果,从而有效节约财政资源,需要构建相应的分析模型与指标体系,并通过实证分析找出当前政府购买养老服务实践中绩效不高的表现与原因。基于此,本研究梳理了国内外政府购买养老服务及其绩效评价的研究成果,阐述实施政府购买养老服务绩效评价的理论基础,界定了养老服务与政府购买养老服务的基本内涵与运行机理,包括购买什么,如何购买,购买主体间关系等基本问题,并在此基础上围绕什么是政府购买养老服务绩效评价,为何需要进行绩效评价等问题对政府购买养老服务绩效的基本内涵、特点、实施绩效评价的必要性等内容进行阐释,围绕“评价什么”、“如何评价”、“谁来评价”等问题,利用逻辑框架法,在审视养老服务购买与输出全过程的基础上构建了二维一体的绩效评价逻辑模型,指出政府购买养老服务绩效评价应在两个维度展开,即效率维度与满意度维度,并分别构建评价指标展开实证研究,一方面对样本地区的综合购买效率进行评价,并分析效率不高与效率差异的原因;另一方面,对样本地区的购买养老服务的满意度进行评价,对人口特征变量与满意度的关系进行了描述性统计,同时通过象限图分析法得出亟待改进的指标,进一步分析其原因所在。最后,在借鉴典型国家与地区政府购买养老服务先进经验的基础上,提出政府购买养老服务绩效优化的政策建议。通过上述研究,得出如下研究结论:第一,与政府直接提供养老服务不同,“政府购买”是一种职能的转变与体制的创新,即政府由“生产者”变成“购买者”、“出资人”、“监督者”,为了履行养老服务的社会职能,在公共财政的付款预算中拿出经费,向社会各类服务中介机构,通过公开招标或直接拨款资助服务的形式购买养老服务,并在“购买者”、“承接者”、“使用者”之间形成了多重委托代理关系。当前的实践中政府购买养老服务形成了多种不同的购买模式与购买工具,购买模式包括独立竞争购买、独立非竞争购买、依赖非竞争购买;购买工具类型包括合同制、直接资助制、凭单制。政府购买养老服务的绩效就是养老服务购买活动过程的“绩”与“效”之和,即“做了什么样的事情”和“服务对象获得什么效用”,绩效评价是对政府购买养老服务过程与成果的检验,是政府购买养老服务的重要环节,有利于凸显政府责任,提升财政支出的效率与购买的质量。第二,政府绩效评价存在效率导向与结果导向两种模式,两种模式的有效结合能在很大程度上克服单独评价的缺陷。政府购买养老服务绩效评价的内容主要应在两个维度同时展开,一是体现政府购买养老服务内部过程的效率评价,二是体现政府购买养老服务效果的服务对象满意度评价。效率评价是对养老服务投入一实施一产出的过程绩效进行的衡量与评价,效率的提高体现在整个运行过程中,保证适当的投入实现必要的产出;养老服务购买的满意度,是养老服务购买结果绩效的体现,满意度评价体现在最终环节,即养老服务的输出效果与质量最终由消费养老服务的对象进行衡量,所有投入的资源与最后的产出是否有效果,需要看是否满足了老人的需求与偏好,是否切实解决了他们生活上、精神上的.照顾问题,是否让服务对象满意。在围绕效率与效果进行绩效评价时还应包括一些评价的组成要素,如政府购买养老服务绩效评价的原则与流程,以及第三方绩效评价机制的嵌入。第三,效率评价是衡量政府购买养老服务绩效的重要内容与维度,养老服务效率是养老服务供给过程中,一系列公共资源包括人、财、物的投入与最终养老公共产品与养老服务的数量与质量间的对比关系;运用数据包络分析(DEA )模型构建政府购买养老服务效率评价的指标,投入指标为“政府购买养老服务的年财政支出”,“产出指标”包括三个指标,“政府购买养老服务项目的数量”、“享受政府购买养老服务的人数”、“服务对象的满意度”,调研地区购买服务综合效率较低,政府资金投入与效率不存在正相关,养老服务提供效率的高低不依赖于经济发展的水平,在政府购买服务的过程中,资金投入的运用过程中存在不同程度的浪费与使用效率低的问题。大部分调研社区存在规模报酬递减的情况,说明这些社区的政府购买养老服务规模都没有达到最优化状态,投入增长率水平要高于产出的增长率水平,相对而言存在供给规模偏离的情况。不同地区间的效率差异的存在一是由于一些地区投入加大,但产出数量与质量没有大幅度提高,没有实现与投入的同步增长;二是资金不同程度的存在浪费的现象,在购买资金在不同项目间的配置上,存在错配问题。第三,资金使用与服务购买的中间环节、内部管理与监督存在不足,服务供给机构的水平不高等也能影响最终的产出数量与质量。第四,养老服务质量的优劣也是衡量养老服务绩效的重要因素之一,而养老服务购买质量的落脚点则是服务对象是否满意,只有让获得购买服务的老人满意,满足他们对于养老服务的各类需求,才能彰显政府购买服务的政策价值。从政府部门及政策、养老服务组织、服务感知质量三个维度构建三级满意度评价指标体系,运用层次分析法对各三级指标进行权重分配。研究发现:总体上看,三级指标得分均值处于一般满意以上的水平,基本达到比较满意的状态。在服务感知质量维度,对服务人员提供养老服务的可靠性程度评价最高,对服务人员的移情性评价最低;在养老服务组织维度,对社区养老服务环境的舒适性较为满意,对供给服务的公平性评价最低;在政府部门与政策维度,服务对象对政府当前的购买范围最为满意,对于购买的透明性最不满意。从不同人口学特征的服务对象满意度差异来看,不同年龄的老人在养老服务满意度上存在一定的差异,从综合满意度均值来看,年龄越大的老人相对综合满意度越高。不同性别的老年人满意度差异不明显,不同婚姻状况老人在养老服务满意度上存在一定的差异,随着文化程度的提高,服务质量总体满意度呈下降趋势,文化程度高的老人对服务感知更为敏感。从子女数量来看,无子女老人的满意度较高,从自理能力看,半自理的老人满意度相比而言最高。从居住方式来看,空巢老人的满意度平均水平略高于非空巢老人。通过象限图分析法得出,“服务人员的移情性”、“养老服务组织供给服务的公平性”、“政府部门在养老服务供给过程中的管理与协调能力”、“政府购买服务力度”等指标关注度高,但满意度不佳,处于亟待改进的区域;“服务提供的可靠性”、“服务环境的舒适性”关注度高,满意度高,处于优势区域;“政府购买范围”、“政府购买政策的公平性”,“服务能力的保证性”关注度低,但满意度高,处于锦上添花的区域;“服务送达的及时性”、“服务提供的响应性”、“养老服务组织的信息化”、“养老服务组织的公信力”、“政府购买的透明度”关注度低,满意度也低,处于无优势区域。分布在亟待改进区域的评价指标是政府购买服务政策制定与实施过程中需要重点关注的方面。通过深度访谈法分析相应评价指标满意度不高的原因,包括了养老服务递送者的素质不高,专业化程度不够、老人与养老服务人员缺乏信任感、政府购买服务的资金投入匮乏、政策宣传力度不够、购买过程缺乏竞争性、民间养老组织发展缓慢等一系列因素。第五,典型国家与地区的实践与经验对我国政府购买养老服务绩效提升有着重要的借鉴意义。英国在社区照顾领域采用了政府购买服务的方式,通过一系列的法律法规的建立与完善来规范政府购买社区照顾的各个环节,并对购买服务的质量进行规范化的监督与评估。澳大利亚将政府购买养老服务分类化与项目化,针对不同需要的老人提供合适的服务标准,明确了联邦政府与地方政府购买责任与各自职责的划分,通过法律建立了标准化的绩效评估系统与流程,明确了关键绩效评价的指标,确保对购买服务质量的监督。香港地区在政府购买养老服务的契约化、多元化,监督评价的科学化方面较为突出。第六,需要从以下几个方面进一步优化政府购买养老服务的绩效:加强政府购买力度,优化资金配置结构;提高购买透明度,确保购买政策公平性;加强民间组织扶持与引导,提高民间组织公信力;重视养老服务人员的培养,提升其服务能力与专业化水平;向老人增权,提高服务对象的参与度;建立健全相关法律法规,促进政府购买的规范化;建立和完善政府购买养老服务的监督与评估体系。