本文的主要研究对象是欧盟气候政策决策,需要解决的问题是在多层治理的制度框架下,欧盟气候政策是如何制定的。具体来说,在决策过程中有哪些行为体参与其中,各自发挥了怎样的作用,又是怎样通过互动影响决策进程和政策结果的。为此,本文选择在多层治理视角下,结合决策分析理论对上述问题进行分析,选择从结构维度和过程维度入手,对参与欧盟气候政策决策的多层次、多样化行为体及其各自权限划分进行解读,同时对这些行为体通过博弈与制衡达成妥协的这一互动过程进行分析,力求从一个全面的、综合性的视角对欧盟气候政策决策进行研究。这一选题具有理论和现实意义。从理论意义方面来看,目前对于欧盟多层治理的研究更多地强调参与行为体的多层次性,将其视为欧盟治理模式转变的一种形式或标志。对于多层治理模式下欧盟政策决策(尤其是决策的过程维度)的分析较少,且多集中于对某一单独的行为体在多层治理中作用及影响力的分析。在对于欧盟政策决策的研究中,也缺乏经验研究。在欧盟气候政策的既有研究中,多将其视为给定条件,并以此分析欧盟在全球气候治理中的表现,而缺乏对于其决策过程的分析。因此,在本文中,通过将多层治理分析视角与决策分析理论相结合的方式,搭建起文章的分析框架,这样既能够准确反映欧盟目前的现实情况,也能够从静态和动态两方面,为问题分析提供一个更加全面的思路。从文章的现实意义来说,同样作为全球气候治理中的关键行为体,中国与欧盟在全球气候治理中都承担了重要的角色,并且都已经认识到应对气候变化问题的重要性和迫切性。但无论是在制度建设方面,还是具体气候行动的开展过程中,中国尚处于起步阶段,缺少经验。而欧盟在全球气候治理及国际气候谈判中收获了普遍公认的影响力和领导力,这也与其内部气候治理中的优秀实践密不可分。因此,对欧盟气候政策决策进行研究,一方面有助于了解欧盟已经取得的优秀经验,为中国气候立法和气候行动提供借鉴;另一方面也有助于更加深入地了解欧盟决策中不同行为体的利益诉求和发挥影响力的方式,为中国与欧盟在全球气候治理中开展双边或多边外交提供指导和帮助。作为最先认识到气候保护问题重要性的国际行为体之一,欧盟的气候政策经历了形成、发展到目前相对成熟的一个过程。这一发展过程本身是在多重动力机制的推动下进行的,体现了欧盟层面、成员国层面及次国家层面行为体在应对气候变化问题上的利益诉求。在这一过程中,反映出两个主要特点,一是参与行为体的逐渐增多,二是涉及议题领域的逐渐扩展。这些特点反映在政策结果中,一方面体现为气候政策在欧盟权力职能划分中属于成员国与欧盟权能共享的议题领域,在欧盟气候政策中涵盖了包括绿皮书、白皮书、指令、条例等多种立法形式,辅之以技术手段、财政手段、市场手段等政策工具;另一方面则体现在气候问题不仅仅被视为一个简单的环境问题,而是带有愈发浓郁的经济、安全、政治和社会问题的色彩,在政策制定和实施过程中,除了环境部门之外,与之密切相关的能源、交通、农业、建筑等部门也参与其中。因此,欧盟气候政策往往以一揽子政策的形式表现出来,带有明显的综合性特点。本文力求将多层治理视角与决策分析理论相结合,搭建起文章的分析框架。目前,欧盟气候治理中呈现出明显的多层治理特点,实际上为欧盟气候政策决策搭建了一个有利于广泛行为体参与并开展有序互动的制度框架。多层治理视角也为分析当下的欧盟决策提供了一种更加全面且具有说服力的分析思路。多层治理本身包括了静态与动态两方面的内涵。在静态方面,涉及到的是对于欧盟气候政策决策中的结构维度分析,即分析参与欧盟气候政策决策的主要行为体及其各自权限,以及他们在决策中发挥作用、施加影响力的方式和途径。作为欧盟与成员国权能共享的议题领域,欧盟气候政策决策中涉及到的行为体主要包括,来自欧盟层面的欧盟委员会、欧洲议会、部长理事会、欧洲理事会以及欧洲经济和社会委员会、欧盟地区委员会等欧盟机构,以及国家层面上的各成员国政府和与气候议题相关的各部门。同时,来自次国家层面的地区或地方政府以及气候(环境)保护非政府组织、利益集团、企业、智库、个人等社会力量也可以通过直接或间接的途径参与到欧盟气候政策决策中。在动态方面,即对欧盟气候政策决策的过程维度进行分析,分析多层次、多样化行为体的互动是如何开展的,其中反映出怎样的博弈与制衡关系。这种博弈与制衡一是反映在欧盟内部不同层次行为体之间,并通过欧盟不同的决策模式体现出来。欧盟气候政策决策中包括了共同决策模式、强化的政府间主义模式、公开协调模式以及欧盟监管模式。二是体现在同一层次的行为体中,尤其是欧盟机构之间的权力分配和职能划分中。另外,这种博弈制衡关系还可以通过欧盟机构内部的表决方式体现出来。欧盟气候政策决策一般遵循"确定议题、提出提案——讨论并通过立法——立法实施及评估"这样一个过程,在保证多层次行为体有效发挥作用并且坚持欧盟基本规范的原则下进行。其中,欧洲理事会主要负责为欧盟确定长期和整体性的发展方向,在它的建议下,欧盟其他机构可以就某一问题开展具体工作。欧盟委员会拥有唯一的提案权,它需要在开展充分咨询的基础上做出立法提案,并在委员会内部进行表决通过。在提案的准备过程中,欧盟委员会可以通过发布绿皮书等多种形式向公众介绍提案涉及的基本内容,并主动寻求利益相关者的意见和建议。同样,利益相关者也可以通过直接或间接途径向欧盟委员会传达自身利益诉求以及对于提案的期许。经欧盟委员会通过后的提案将被提交至相关机构,一般是欧洲议会和部长理事会,同时还需要向欧洲经济和社会委员会以及欧盟地区事务委员会进行咨询。多数欧盟气候政策在决策过程中使用的是"普通立法程序",在少数情况下或处理与之相关的问题时,也会采用"特殊立法程序"。在"普通立法程序"中,会经过一个最多"三读"的程序对提案进行讨论和通过。成员国则需要针对具体情况,直接采纳或将欧盟立法转化为国内法后进行实施,同时需要在规定时间内将政策实施情况向欧盟委员会进行报告,由欧盟委员会进行监督和评估,评估结果也会为之后的提案或对现行政策的修订提供依据。目前,欧盟已经先后制定了 2020气候与能源一揽子政策框架、2050低碳经济路线图和能源路线图、2030气候与能源政策框架三项具有代表性的气候政策。这三项气候政策都是在国际形势推动、对欧盟规范的追求以及成员国政策实践的共同影响下做出的,体现出的是来自国际、欧盟和成员国层面上的影响因素共同发挥作用,对参与欧盟决策的多层次行为体各自的利益诉求和政策立场造成影响。决策过程都体现了多层次、多样化行为体的参与,及其为了目标达成而进行的协商和妥协。政策结果则反映了拥有不同利益诉求的行为体在协商谈判后达成的妥协结果。从政策决策过程、政策执行效果以及政策影响力这三方面对欧盟这三项气候政策进行一个比较评估,可以发现,欧盟在平衡决策的有效性和民主性的关系中,仍面临诸多挑战。现在欧盟已经建立起比较成熟的综合性的气候政策体系,气候政策也被视为推动一体化深入发展的一个重要议题领域。欧盟气候政策决策体现为一个多层次、多样性的行为体围绕解决共同问题、实现共同利益的目标,而进行的博弈制衡的互动过程。欧盟气候政策决策反映出了两个主要的发展趋势:一是,虽然在目前欧盟气候政策的决策过程和政策结果中依然体现出浓厚的政府间主义色彩,但是随着参与行为体的增加、表达利益诉求的途径增多,这一色彩会逐渐淡化;二是,在多层治理背景下,由于参与行为体日益增多、利益日趋分化,欧盟会持续进行对决策过程的优化,力求尽可能地缩短决策时间、推动妥协的达成,从而实现在提升决策民主性的同时,能够兼顾政策有效性这一目标。