PPP模式(政府和社会资本合作模式),既可以改善政府在基础设施建设方面资金匮乏、提供的公共产品或服务效率低下的问题,也可以利用社会资本的资金和技术优势、鼓励引导其参与到基础设施和公用事业领域中,通过市场机制,提高基础设施、公共产品或服务的供给能力和效率。因此,大力推广PPP模式对我国创新公共服务供给机制有着重要意义。但是,在我国PPP模式运行中,如何界定政府特许经营合同的法律性质,学界尚存争议,这不仅涉及法学理论问题、也关乎到法律实践中,政府方和社会资本提供者的法律地位、权利义务与责任界分,以及救济模式运用等现实问题。文章通过分析PPP模式的发展历程、梳理规制PPP模式的法律文件,阐释了PPP模式的法律特征、PPP模式在我国的几种主要模式,以及特许经营与PPP模式的关系;分析了PPP模式的多种法律关系以及特许经营关系的设立方式、参与主体、客体及内容,从特许经营权的权利构成角度分析了特许经营权的私权性质,此外,特许经营权的授予不是政府方单方意志的体现,它不同于普通的行政许可,而是社会资本方用资金、技术与政府方签订特许经营合同交换的结果。最后从PPP模式中政府特许经营合同的主体、客体、内容三方面论述了合同为民商事合同,但由于该合同提供的是基础设施、公共产品或服务,因此又区别于一般的民商事合同,政府在合同中兼具双重身份,既是合作者,又是监管者,但是其作为监管者参与PPP项目,并不是其公权力在商业领域的必然延伸,而是其作为公共利益的代表者,行使公共服务职能的需要,而且,政府方的监管与介入是双方在合同中约定的内容,换言之,政府特许经营合同是政府行使监管权的依据。