为了解决实践中迫切需要保护公共利益与现有法律关于公益诉讼规定滞后之间的尴尬境况，应根据公益诉讼的特点，借鉴国外公益诉讼的立法经验，结合我国实际情况，构建公益诉讼制度，以充分发挥公益诉讼在政治、经济和法律方面的功能。公益诉讼起源于罗马法。古代罗马法学家把法分为公法和私法，诉讼也被分为“公诉”和“私诉”两种。以私人资格发生的诉讼，以保护私人权益为目的的，叫私益诉讼；以保护公益为目的，就叫公益诉讼。公益诉讼和私益诉讼相比较而言，具有以下特点：其一，公益诉讼的目的是维护社会公共利益；其二，提起公益诉讼的主体具有广泛性；其三，公益诉讼中双方当事人的不均衡性；其四，公益诉讼请求的不确定性；其五，公益诉讼判决效力的扩张性。因此，从公益诉讼的对象和提起公益诉讼的主体两方面来看，公益诉讼是指有关的国家机关、社会团体和个人，对侵犯社会公共利益的行为，提请法院依法处理的诉讼活动。近期以来，公益诉讼成了司法实务和学界讨论的热点问题。公益诉讼制度在当代的兴起，有利于弥补国家行政管理的漏洞，有利于保障法律真正得以实施。但是，我国至今还没有关于公益诉讼的立法。目前，检察机关提起公益诉讼主要采用提起民事、行政诉讼、支持民事、行政诉讼或者利用检察机关作为法律监督机关发出检察建议或调解的非讼方式。究竟检察机关在提起公益诉讼中应当居于何种法律地位，是一个颇有争议的问题。法律监督说认为，在检察机关提起的民事行政诉讼中，无论检察机关采取何种方式参与诉讼，它所处的地位只能是法律监督者。这种观点有两个核心的思想：首先，检察机关之所以提起诉讼，是基于法律授予的民事行政检察监督权。其次，由于检察机关提起诉讼只是其法律监督的一种手段，因而在民事行政诉讼中，检察机关只能是程序意义上的原告人，既不享有胜诉的利益，也不应承担败诉的风险；双重身份说认为，检察机关提起公益诉讼时虽然处于原告的地位，但由于检察机关是国家法律的监督机关，决定了这种原告地位不同于一般的原告。在这里，检察机关既是原告人，又是法律监督者。既应当享有原告的诉讼权利，又应享有民事行政检察监督的权利；原告人说认为，在检察机关提起的公益诉讼中，由于代表检察机关的检察员的起诉行为能够引起诉讼的发生和诉讼程序的开始，检察员提起诉讼后声明诉讼请求，并有权要求法院传唤被告人应诉等，检察机关与通常民事行政诉讼中的原告人一样，居于原告人的诉讼法律地位。这种观点的核心思想在于：赞同授予检察机关提起公益诉讼的权利，但不赞同授予检察机关大于一般民事行政诉讼当事人的诉讼权利；公诉人说认为，在检察机关提起的公益诉讼中，检察机关居于公诉人的法律地位，与其提起的刑事诉讼，并没有实质上的区别。在这两种行为中检察机关并没有自己独立的利益，因此，都应当居于公诉人的法律地位。这种观点实质上是将检察机关的公诉权运用到民事行政诉讼中，以求从形式上实现检察机关诉权的统一；公益代表人说认为，在检察机关提起的公益诉讼中，检察机关是公益权利的代表，其诉讼目的在于维护社会的公共利益。笔者赞同公诉人说的观点。笔者认为，应该重新构建检察机关的公诉制度。检察机关的公诉权应当包括刑事公诉权、行政公诉权、民事公诉权和经济公诉权。