民国时期，在新政权成立和共和体制诞生的基础上，国民政府对全国各级行政区划进行大规模的变革，力求做到在共和政体下全国行政区划的统一。对于边疆和少数民族集中地区的行政区划和基层组织建设，在条件成熟的情况下，国民政府创立了“设治局”这一基层行政区划，作为向县级行政体制过渡的缓冲，并颁行《设治局组织条例》，规定于各省“改土归流”新开辟地方、未便直接地设县者，得暂置设治局，至一定程度，再改设县治。由此，设治局形成正式的一级行政机构，地位与县行政区划相当。国民政府时期，云南、黑龙江、吉林、新疆等地共设立过65个设治局。 由于设治局的设立，确保了中央政府对特殊地区区划的统一领导和规划，推动了这些地区政治一体化的进程，这是它的统一性。同时，不同地区设立的设治局，由于其内部各势力集团性质的不尽相同，而呈现出设治局组织机构与内地通制及历史存在之组织机构不尽相同，这种不同表现在：设治局既不同于内地的县制，又和历史上的土司制、伯克制、盟旗制有本质区别，但又脱胎于是，它代表了国民政府政治体制转型时期基层组织建置的多样性和复杂性。因此，设治局是民国时期政治体制转型在基层行政体制上的表现，是国民政府政治体制转型时期中央政府与地方之间权力分配的产物，具有典型的时代特征。 云南省怒江地区在国民政府统治时期是较早设立设治局的区域之一。怒江地区位于云南省西部，地处东经98°39′至99°39′，北纬25°33′之间，西与缅甸接壤，是我国云南西部边疆的重要边防屏障。区内居民主要有傈僳族、怒族、独龙族等。辛亥革命后，云南地方政府成立“怒俅殖边总队”进入怒江地区，成立了知子罗、上帕、菖蒲桶三个殖边公署和泸水行政公署。民国初期，知子罗、上帕、菖蒲桶、泸水统称怒江边四区，至民国5年(1916年)，怒江边四区分别将“殖边公署”改为“行政公署”。民国17年至民国22年(1928年至1933年)，在怒江沿岸地区由北向南分别设立了贡山(菖蒲桶改)、福贡(上帕改)、碧江(知子罗改)和泸水四个设治局，开始了怒江边四区政治一体化的新局面。 怒江地区设治局地方，既存在代表封建势力的土司，也存在着代表政教合一的寺院统治政体，更存在着原始社会时期的氏族部落组织，具有设立设治局地区的普遍性和特殊性。 本文试以此地区为例，以唯物史论的研究方法，借助区域行政学的基本理论，着重研究怒江边四区设治局设立、沿革，设治局组织机构，设立设治局的原因及设治局的作用、负面影响，以图剖析怒江地区在设治局设立后，本区由治理的无序性进入全国行政区划的统一性的原因，并藉此揭示民国政体转型时期地方基层组织设置的统一性和多样性，探究国民政府时期民族地区地方行政建制对怒江地方开发建设、边境稳定所产生的积极作用及其历史意义。