恐怖主义作为一种古老的政治或社会现象由来已久，现代恐怖主义在政治、经济、军事上对全球安全都有着很大的影响。民航作为高科技、高风险、高投入的最现代化的交通运输业，历来是国际恐怖主义垂涎、染指和利用的重要领域和目标。国际民用航空组织(International Civil Aviation Organization-ICAO)是协调世界各国政府在民用航空领域内各种经济和法律事务、制定航空技术国际标准的重要组织。国际民用航空组织的宗旨是安全与效益，安全是第一位的，是效益的前提，而要保证安全，也就是要有效地防范和打击针对民航的恐怖主义活动。　　 国际民用航空组织的反恐工作，经历从无到有，从不重视到重视，从成员国之间各自为战到国际合作的历史过程，并经过多年的发展形成了一套较为成熟的机制：建立与健全了反恐的法律和规章制度；构筑了坚实的反恐平台；夯实了具体的反恐措施。这套机制相对于国际社会打击其他类型恐怖主义的国际机构来说具有几个优点：一是机制的严密性；二是机制的功能性，也就是说具有可操作性；三是机制的应变性。　　 国际民用航空组织反恐机制的一个重要特点是应变性，“9.11事件”是恐怖主义历史发展的新起点，使国际民用航空组织面临新挑战：新型航空恐怖主义。为了应对挑战，国际民用航空组织采取了有力的应对措施：一是加强国际反恐合作的法律基础；二是强化航空保安机制；三是增强成员国间反恐合作；四是完善技术环节和保障措施等等，这些措施都收到了良好的效果。　　 自20世纪60年代以来，国际民用航空组织的反恐斗争取得了积极的成效，针对民航的恐怖袭击发案数量总体呈下降趋势，劫机分子绝大部分“或引渡或起诉”，各成员国民航安全得到了有效的保障，但是也存在一些问题，表现在：成员国对航空恐怖主义的认知存在差异；成员国的反恐合作受国家之间的利益和矛盾所影响；反恐条约对各成员国无强制约束力：缺乏打击针对民航的恐怖主义袭击的“硬”机制。针对反恐方面存在的问题，国际民用航空组织应致力于制定一部统一的反国际航空恐怖主义犯罪的公约，进一步加强国际民用航空组织成员国间的合作以及完善国际民用航空组织各成员国国内相关立法。　　 中国作为《国际民用航空公约》创始国之一，一直担任该组织的理事国。近年来随着中国国际地位的提高，中国面临恐怖主义威胁的风险在加大，特别是随着中国民航正从一个民航大国变为民航强国，要求中国主动参与国际民航运输规则制定的呼声越来越高。与国际民用航空组织作为功能性国际组织存在局限一样，中国在许多方面需要改进：一是应该更主动参与国际民用航空组织反恐规则的制定；二是应该将民航安全上升到国家安全的高度，将民航反恐纳入到国家安全的总体战略中去。　　 通过对国际民用航空组织在反恐方面的分析，可以看出其反恐工作存在的缺失，而这种缺失是由于国际民用航空组织作为功能性国际组织本身的局限性所导致的，这种局限性主要表现在以下两个方面：一是因为主权国家是全球治理最基本和最重要的治理主体，其发挥作用的领域几乎遍及所有的治理领域，在国际安全领域，主权国家发挥的作用较之联合国及其专门机构与国际非政府组织最强：二是政府间国际组织是跨越国界的一种多国机构，它是在各成员国自愿基础上建立起来的，内部力量的对比情况错综复杂，各成员国的利益存在不同程度的矛盾，当成员国之间的矛盾激化时，政府间国际组织的能力就受到影响。