融资难、担保难是制约中小企业发展的世界性难题,建立完善的中小企业担保体系是各国扶持中小企业发展的通行做法,担保机构成为担保信用发展的载体,担保机构发展过程中资本金规模小,放大倍率偏低,银行认同度不高等一系列问题,担保效应未充分发挥,不能正常开展业务。担保机构为我国中小企业的融资做出了巨大的贡献,但是担保机构发展得过快、过滥,高风险行业风险控制的大数法则与银监会都要求担保机构通过组织调整行为组建担保集团,并对担保集团的必要性进行了分析,本文利用产业组织学理论的SCP范式对我国担保行业进行了详细分析,认为担保行业现处于完全竞争的市场结构,需通过组织调整行为组建担保集团,发展的目标市场结构是寡头垄断或垄断竞争市场。文章同时分析了母公司直接注资形成子公司模式、行业内现有担保机构并购整合形成模式,以及这两种方式相结合的三种形成担保集团的模式,并认为第二种是最可行的。已经成立的担保集团当中存在着集团与子公司之间委托代理与业务运作两大瓶颈问题。笔者归纳分析出自然人股东参与经营监督、经营者持有不同比例股权(期权)、股东介入与经营者持股相结合三种突破委托代理瓶颈问题的模式。通过对担保业务流程的再造,在对业务链的梳理突破业务运作效率不高的瓶颈问题。并对湖南的担保集团瓶颈突破问题进行了实证分析。最后是担保集团瓶颈突破的产业组织政策研究,从制定与完善担保业的准入政策研究,引导政策和各项扶持政策研究方面进行了深入探讨。