工业革命以来，城市化浪潮席卷全球。自19世纪40年代开埠以后，上海的城市化进程也明显加快。随着外来人口的不断增加，有关外来人口的管理问题开始成为近代上海城市管理的重要内容。虽然早在解放前夕上海市便已发展成为中国最大的城市，但是1949年以后的上海城市化进程并没有因政权的更迭而中断。改革开放以后，随着改革开放的全面深入，上海市的城市化开始进入新一轮的加速时期，外来人口的管理问题更引起政府与学术界的高度关注，上海市的外来人口管理随之而进入了新的历史阶段。 城市化进程的持续推进是近代以来上海市外来人口不断增加的主要原因。但是，不同历史时期的上海外来人口却有着较大的区别。从类型上看，以殖民者的身份来到中国的外国人成为近代上海外来人口的独特群体，而国内因天灾人祸而逃亡至上海者又成为近代上海外来人口的重要组成部分。解放以后，除建国初期的灾难民外，受户籍制度的影响，以招工、招干名义进入上海的外来人口日益减少。而所谓倒流人口、“盲流”以及因探亲访友而短暂进入上海者成为外来人口的重要组成部分。改革开放以来，因经济原因而进入上海者成为上海市外来人口构成的主体部分。上海市不同时期外来人口在类型上的差异也使上海市的外来人口管理在各历史阶段都呈现出较为突出的时代特征。 管理机构的建立与更新是上海推进外来人口管理的基本前提。近代上海除了租界地区由西方殖民者建立起不由中国政府管辖的工部局、工董局等管理机构，并引入了西方的近代管理模式和管理方法而外，在传统地方行政机构难以承担起管理责任的前提下，20世纪初期上海市华界也启动了管理机构的现代化更新过程。有基于此，上海市的外来人口管理在20世纪20～30年代已颇具成效。但是受管理体制及管理思路的影响，直至抗战以后，上海市的外来人口管理才在制度订立、机构设置方面获得进一步的发展。因此，在政府管理功能不足的情况下，以同乡会为代表的社会中间组织以其介于官方与民间的特殊位置而在近代上海的外来人口管理中发挥了重要的组织、指挥、控制和协调的作用。 新中国成立以后，随着强势政府的建立，不仅上海市政府管理机构的权力得到空前的强化，而且由单位和居委会共同构成的基层控制体系更使城市实现了全面的组织化。由单位执行的支配、依附管理与由居委会执行的监督、控制管理成为新时期上海城市管理不同类型外来人口的基本运作模式。与此同时，强国家—弱社会的形成也使社会中间组织逐渐失去了其在外来人口管理中的作用，随之而退出了历史的舞台。 管理制度的建立和完善是1949年以后上海市外来人口管理的重要变化之一。受重工业优先发展战略的影响，1955年以后国家开始确立城乡有别的户籍管理制度以限制人口的自由迁移。随着户籍制度的建立而相继建立的配套制度还有劳动用工制度、粮油供应制度等，这些制度共同构成了新中国上海外来人口管理的基本制度规范。相关管理机构与制度的建立和完善使1978年以前的上海市外来人口无论是迁入、退出还是在城市的中工作、生活都被纳入严格的制度化管理范畴之内。除了一少部分所谓的倒流人口而外，游离于基本制度之外的外来人口在很大程度上失去了其在城市中长期合法生存的机会。 1978年以后，随着改革开放的日益深入，以经商、务工为主的外来人口开始大量涌入上海，上海原有的封闭、静态的外来人口管理模式也受到了前所未有的挑战。为此，上海市的外来人口管理不仅进行了适应性的调整，而且也进行了结构性的改革，从而使上海市的外来人口管理呈现出由静态向动态、由纵向向横向、由行政化向法律化、由防范向服务的转变。对外来人口迁入限制的弱化、流出救助的规范化以及劳动用工的开放和治安管理的强化都使上海市的外来人口管理开始走上与社会主义市场经济相适应的协调化发展道路。 但是，政府管理的过于强化和户籍制度的缺乏弹性使新世纪初的上海市外来人口管理仍然面临着许多体制性的、结构性的矛盾与问题。如何进一步深化外来人口管理的改革与调整则成为继续推进和完善上海市的外来人口管理所必然思考的问题。为此，笔者在外来人口管理的制度变革、组织建设、模式转变等方面提出了个人的意见与建议，以供参考。