20世纪全球十大环境问题中,土地荒漠化首当其冲,荒漠化被视为地球的“皮肤病”、“溃疡病”,是目前国际社会高度关注的重大环境问题之一。荒漠化不仅威胁到整个人类的生存环境,而且已成为制约全球经济发展和社会稳定的阻碍因素。我国是世界上荒漠面积大、分布广、危害严重的国家之一。近20年来荒漠化土地平均每年以2460平方公里的速度扩展。中国每年因荒漠化危害造成的损失高达540亿元。荒漠化已引起了社会各界的广泛关注。 我国的荒漠化研究始于50年代初。1977年内罗毕联合国沙漠化大会之后,原中国科学院兰州沙漠研究所组织了北方沙漠化的综合调查研究,80年代末,开展了中国北方沙漠化发展趋势及预测研究,编制了全国土地沙漠化治理区划,开展了许多有益的工作。特别是在沙漠化的成因、过程、灾害评价、发展趋势、防治战略及措施等方面进展显著。沙漠化的防治工作也取得了一定的成效。 然而,我国荒漠化研究与治理存在的问题也比较突出:由于我国荒漠化的研究是从沙漠治理延续而来,研究人员中具有人文科学知识背景的很少,使得我国荒漠化的研究与治理方案的选择,更多偏重于揭示自然规律和技术模式,从社会经济、法规政策、自然规律和治理技术等方面相结合的综合研究成果,在我国还比较少见。另外,由于荒漠化生态存在很强的外在性,因此荒漠化治理则应该更多地依靠政府发挥作用,同时鼓励市场主体的参与,所以明确提出政府在荒漠化治理中的权利空间和市场机制的边界,是十分必要的。 本文试图从产业经济、法规政策、社会学等各个视角展开对土地荒漠化的分析。荒漠化防治是项系统工程,涉及到方方面面的社会关系,并非一部法律所能调控。另一方面,在实践中,防治工作带有很强的政策调控色彩。各地方政府根据法律的指引和授权结合本地特点制定了配套政策。因而,囿于篇幅和能力的限制以及各资源环境法间的不协调,笔者放弃了试图建构完整的法律体系的努力,仅就荒漠化防治中的数个问题展开理论层面的讨论,荒漠化治理的社会公益性非常强,它的关键在于形成荒漠生态治理与管理的制度保障。如何形成以国家、企业和农户共同投资荒漠化