中国疆域广大,如何通过行政区划来克服空间距离上的限制,建立中央与地方的良性关系,一直以来是执政者的重要工作,也始终考验着执政者的政治智慧。1949-1954年,中央人民政府曾在省级以上正式设置过大行政区一级过渡性地方行政建制,并成为中共从革命到建设、从局部执政到全面执政时期所独创的最高一级政区。本文试图从历史的角度对1949-1954年间大行政区的来龙去脉、政党政权机构、权力运行、历史影响和评价等方面进行了比较全面的疏理,以廓清这一地方行政建制兴废的全过程,构建起这一历史现象的基本框架,并描述出其基本面貌。在中国近现代史上,省级作为最高一级政区具有一定的稳定性,但也曾频繁出现过形式各异的中央与省级之间的权力机构,以作为加强中央集权的临时性手段。1927年,中共选择了武装夺取政权的道路,并开始在中国局部区域建立自己领导的政权,进行军事割据。此后,中共统治的区域逐渐由小变大、由少变多,拓展成为由中共中央局“一元化”领导下的跨越数省、统一管辖、相对独立的几个大行政区域,并建立了相应的政权机关,从而形成了中共全面执政后设立的大行政区的雏形。1949年中央人民政府成立后,中共正式确定在省级以上设立大行政区,并经过近二年的摸索与实践,全国正式划分为6个大行政区。各大行政区设立后,其横向层面的政治组织——政党、立法机关、行政机关、司法机关、军事机关、社会团体等也都在原有的组织体系基础上得以继续存在或新设,并形成了一个集权于中共中央局的权力配置结构。在大行政区一级,由于中央局居于权力的核心,并通过一系列具体体制和机制继续实施“一元化”领导和控制,形成了横向上集权于中央局。在权力的纵向运行中,中央局和大行政区政权则居于单一制国家结构的中央与省、市、区之间,在中央的集权领导下又拥有着极大的自主权力。而当时的中央则主要通过国家权力和非国家权力渠道对其进行联系和控制。其中在非国家权力渠道方面,中共与各级政权相对应建立了自上而下的层级组织,以通过自身严密的组织系统和各级党组织对同级政权的核心领导,来确保中央对大行政区实施有效的领导与控制。1952年,大行政区在其完成中央政府“以简驭繁”,转分裂为统一的历史使命后面临着被撤销的命运。但出于政策延续性和国家局势稳定的考虑,中共选择了循序渐进的策略。也就是把大行政区人民政府、军政委员会和政务院华北行政委员会一律改为行政委员会,不再把其作为一级地方政权,而只是中央派驻各大区的代表机关。大行政区调整后,由于政权的性质由多重变为单一,其纵向上的职能权限受到大规模的削减,在横向上则更集权于中央局,其实也就是更集权于中央。大行政区调整后,尽管中央的权力得以明显加强,但中共全面执政后高层内部一些分歧和矛盾就显得突出了出来。为此,中共在全面进行社会主义改造背景下继续加强中央集权,消除“分散主义”。而“高饶事件”的发生,则使中共加快了取消大行政区的步伐,并最终付诸于实施。大行政区撤销后,出于防止形成“独立王国”和推进社会主义改造的考虑,中央集权的程度亦随之不断加强,原来大行政区相对分权的模式逐渐被“上面千条线,底下一根针”的“条条专政”模式所取代。大行政区的设立,尤其是中央局与大行政区政权的有机耦合,对中共在全面执政初期实现国家统一、政治稳定、经济恢复、思想文化的管理和控制都起到了重要的历史作用,并为此后进行全方位的社会主义改造,建立计划经济体制铺平了道路。从中共领导与建设民族国家的角度讲,其作用还在于:有效地解决了中国近现代历史上所出现的日益严重的分裂问题,有力地促进了中央集权的进一步加强,充分保障了国民经济的恢复和发展等方面。但是,大行政区的撤销由于受“高饶事件”的影响,显得较为仓促,至于中央局、分局亦随之迅即撤销则显然是一种“一刀切”的作法。为此,中共为解决中央与地方关系中所出现的“一统就死、一放就乱”的恶性循环,又不得不继续探索和试验了在省级以上创设相应的协调和控制机构。因此,在中国进行行政区划的调整应当与时势的发展相适应,对最高一级政区的调整需与整个行政区划体系的调整相适应,并且还应合理解决中共组织系统与行政区划系统的耦合问题。