耕地是人类生存的物质基础,也是国家发展的重要战略资源。耕地问题是一个十分复杂的问题,不仅涉及农业发展、经济结构、社会生活和生态安全等国家发展层面的“硬实力”,还涉及社会制度、社会管理、社会文化和社会文明等方面的“软实力”。耕地资源利用既受这些因素的制约,同时又直接影响国家硬实力和软实力的发展变化。同许多国家一样,我国政府实施严格的耕地保护政策,耕地占补平衡政策就是其中的重要一环。耕地占补平衡政策要求各省(区、市)范围内的“建设占用耕地”与“补充耕地”在数量和质量上保持平衡,这不仅涉及国家公共资源配置和利益分配问题,而且也触及社会公平正义和根本政治制度设计。因此,本研究在深入分析耕地占补平衡政策的历史沿革、基本构成和积极作用的基础上,重点研究该政策存在的问题,通过政策网络理论,寻求导致这些政策问题产生的深层次原因,并提出对策建议。首先,本文将“1997年耕地占补平衡政策首次提出,以及之后为政策调整所出台的一系列对策、办法和规定”作为研究对象。耕地占补平衡政策内容以1997年出台的中央11号文件为核心政策,并于1998年《土地管理法》修订完成政策的合法化,其政策构成包括占用耕地控制政策、补充耕地政策,以及配套的法律、监管和考核政策等。耕地占补平衡政策实施至今已十载有余,根据党和国家对政策目标所做的几次调整,本研究将耕地占补平衡政策演变划分为3个发展阶段,即：数量平衡政策期(1997-2003年)、数量—质量平衡政策期(2004-2010年)和数量—质量—生态平衡政策期(2011年至今)。其次,本文通过构建“政策主体网络结构分析—政策内容分析—政策运行过程分析”的政策分析框架,对耕地占补平衡政策进行系统研究。第一,从政策主体网络结构分析入手,将耕地占补平衡政策过程视为政策决策者、执行者、参与者以及受影响者之间形成的广泛而复杂的社会网络关系,而政策过程本身是对各种相关主体的利益调整过程。本文借鉴罗茨模式研究了耕地占补平衡政策网络行动者类型及关系互动情况。在权力和利益的共同作用下,政策社群、府际网络、生产者网络、专业网络和议题网络相互交换资源、调整利益,不仅改变了政策网络原有结构,也推动了政策网络的运行,从而直接影响政策结果的变化。第二,由于公共政策过程的规范性要求,每个政策阶段都会有相应的政策文件出台。公共政策“话语”不仅是关键的政策文本信息,也是政府“权力”的施行过程。本文从政策内容分析视角,以出台时间、纵向层级和横向构成等“多维角度”对相关政策文本进行分类整理,构建“我国耕地占补平衡政策谱系”；并确定52项耕地占补平衡相关政策文本为研究样本；经过编码和政策主题频数统计,对政策内容文本进行量化分析。第三,政策内容分析重点研究了耕地占补平衡政策的“静态结构”,而要实现政策目标必须将政策付诸实施,也就是说政策过程更是一个“动态运行”的过程,即实现政府行政由“言”到“行”的过程。本文从政策运行过程分析的逻辑出发,全面分析耕地占补平衡政策议程、政策制定、政策合法化、政策执行、政策评估和政策调整各环节存在的问题,以及系统研究政策动态运行网络的循环过程。再次,基于对耕地占补平衡政策主体构成、内容文本和动态运行过程的系统分析,本文揭示耕地占补平衡政策存在的主要问题：第一,多元政策目标的非协调性；第二,政策内容设计缺陷；第三,政策主体互动不充分；第四,政策运行公众参与不足；第五,政策执行偏差；第六,政策评估环节缺位。通过进一步分析,从根源上查明耕地占补平衡政策问题的成因在于：缺乏对政策问题动态性的认识、政策共同体缺失、政策制定网络结构失衡、政策执行网络未形成合力、政策运行网络的循环阻隔,以及政策网络规则失范。最后,本文提出优化耕地占补平衡政策的对策建议：第一,树立“耕地资源政策价值”理念,优化国土空间格局；第二,建立“经济—社会—生态—文化”多重平衡的政策目标体系；第三,组建耕地占补平衡政策共同体；第四,优化耕地占补平衡政策网络结构；第五,转变地方政府的行政角色。通过研究,本文得出如下结论：(1)实现多元政策目标的协调有序是决定耕地占补平衡政策未来走向的前提条件；(2)调整和优化政策内容是完善耕地占补平衡政策的关键环节；(3)地方政府的角色转变是扭转耕地占补平衡政策执行偏差的有效途径；(4)消除政策运行网络的阻隔是耕地占补平衡政策良性循环的基本保障；(5)建立公众参与机制是耕地占补平衡政策的必然选择。