本文重点探讨由明至清，因生态环境、赋役制度变化而引起的浦东沿海土地利用形态的变化，以及变化引起的土地纠纷、人群管理等问题，明代和清初是如何处理这些问题的。通过对这个过程的追溯，试图从新的视角理解在浦东设县的目的和意义。　　黄浦水系形成、海塘的修建、南汇嘴的成陆使浦东大片土地能够开垦成田。民田的扩张使得明初浦东地区军、民、灶各司其职的生存状态被打破。到明中叶后，随着赋役折色的进行，水乡灶户的荡地成为不同户籍人群间争夺的焦点，土地纠纷与人群管理成为浦东地区亟待解决的行政问题。但终明之世，都没有形成一个统一的行政机构加以管理。清初迁海，横渡黄浦之难，使相关官员开始考虑在浦东设县以加强对浦东的管理。雍正二年在浦东设立县治，以南汇县为例，是对明中叶以来浦东几套行政体系并行而缺乏有效管理的状态的一次清算。但这次分县并没能彻底调节州县、盐场间的纠纷，遂于嘉庆十五年再设川沙抚民厅，终理清明中期以来浦东的管理问题。