“顶格处罚”是在全国各地行政处罚活动中存在的一种特殊的行为模式,具体表现为行政执法机关不积极行使法律授予的裁量权,僵硬地根据行政政策、上级机关或领导的指示,不同的违法行为统一处以法律所规定的处罚幅度上限或者最严厉方式的行政处罚。行政机关受政策文件、上级机关及领导的指示的拘束,这是由行政系统上下级之间的监督与被监督、管理与被管理的关系所决定的。同时,“顶格处罚”模式的生成,也有回应行政管理实际需要的原因,是行政问责和考核制普及下具体执法人员间接规避被“问责”的理性选择。另外,现行法律、法规相比于社会发展现状的滞后性,也令行政机关不得不对违法行为人处以顶格的处罚。行政机关开展行政处罚活动核心在于行政裁量权行使的,需要符合实质法治的理念,满足正当程序、比例原则和平等原则的要求。但是“顶格处罚”模式客观上限缩了裁量权,是对法律授予其裁量权实现个案正义目的的背离,构成裁量滥用的情形,同时违背了行政处罚应满足的实质合法性要求。探讨“顶格处罚”的规范路径首先应考虑将其纳入司法审查的问题。司法机关可以针对“顶格处罚”活动中存在的各种违法情节而选择适宜的审查标准对其进行审查,亦或是探索构建层次化的审查强度体系来有效规制“顶格处罚”活动。除了应纳入司法审查范畴外,对“顶格处罚”模式的规范也需从行政系统自制层面考量。既要改变过去一律注重效率的执法观念,又要明确政策文件价值导向和指导性的功能定位,另外,从技术层面也可以结合完善行政裁量基准的构建来明晰法律适用,规范行政裁量活动的运行。