中国非政府组织在公共政策参与中存在强者、弱者、合作者等多种角色。其中，民办型非政府组织和官办型非政府组织相对而言分别处于相对弱势和强势。官办非政府组织相对于民办非政府组织而言虽然处于强势，相对于政府而言处于弱势，在参与公共政策过程中往往受到政府的牵制，其强势也就变得外强中干;而民办非政府组织的弱势使其在政策参与中人微言轻。也就是说，二者相对于政府而言在政策参与中实际上都是处于弱势的。因此，合作型非政府组织，既包括与政府合作的民办非政府组织也包括与政府合作的官办非政府组织，是一种值得思考和探索的非政府组织形式。　　合作型非政府组织是指与政府合作的非政府组织，既包括与政府合作的民办非政府组织也包括与政府合作的官办非政府组织。由于政府拥有天然的权威和由此产生的强大的资源，在公共管理体系中必然处于中心地位，相对于非政府组织而言是天然的强者。在总体上国家主导的制度下，无论民办非政府组织还是官办非政府组织，与政府的关系都对其生存空间、可用资源、宗旨实现等起关键作用。因此，非政府组织在参与公共政策过程中扮演政府合作者角色，有利于与政府建立一种有效的合作关系，赢得政府的信任和支持，从而得以增强影响公共政策过程的能力，最终提高政策过程的公众参与程度和民主程度。　　同时，政府也需要和非政府组织合作。惟有二者进行合作，才能得到双方都较为理想的博弈结果。须知，非政府组织的政策参与如果一味受到片面的压制，公民缺乏组织化的政策参与途径，利益诉求得不到保证，必然导致公民政策参与的无序性和非常态性，最终各类破坏活动如暴力抗拒等将可能应运而生。　　本文致力于陈述我国非政府组织参与公共政策过程中扮演不同角色的现状，在此框架下分析其理论基础和现实原因，并分析不同角色的非政府组织政策参与格局的发展趋势、动力和途径。