本文是一个关于“三农”问题的对策研究。“三农”问题一直是困扰着我国经济和社会发展的重要问题,也是党和政府最为关注的问题之一。2004年以来,在“三农”重中之重战略思想的指导下,在连续7个“中央l号文件”的部署下,“三农”工作取得了巨大成就:农业经济稳定发展,农民收入稳步提高,农村体制机制不断完善,农村面貌明显改善。但是时至今日,“三农”问题依旧没有得到根本解决:农民收入水平和生活水平在稳步提高的同时,农业与工业之间、乡村与城市之间、农民与市民之间的差距却在继续扩大。笔者认为,通过进一步加大科技、金融等支持力度促进农民增产、增收固然重要,但摆在我们面前的另一个问题可能更为客观和实在,那就是构建符合中国“三农”特点的、体现社会公平正义的、促进城乡和谐发展的、相对科学完善的农村社会保障体系,即笔者本文著力绘制的“新型农村社会保障体系”。构建新型农村社会保障体系,是目前阶段提高农民实际收入水平和生活水平的另一重要形式,是工业化中期缩小城乡差距的最好手段,是未来10年切实解决“三农”问题的战略抓手,是我们党建设社会主义新农村和社会主义和谐社会的必经之路。　　 其实,国家和政府一直就非常重视农村社会保障体系的构建工作,并取得了很大成就,其中20世纪50年代中后期至70年代中期的农村合作医疗制度就被世界卫生组织(WHO)誉为“发展中国家解决卫生经费唯一范例”。但是随着社会主义市场经济体制的建立和发展,原有的农村社会保障体系逐渐被瓦解,而新型的农村社会保障体系至今没有建立起来,占全国人口56％的农民群体基本上被摒弃在“现代社会保障”的保护之外。　　 近些年,中国经济社会进入新的历史发展阶段,“危”与“机”并存,取得巨大成就的同时也引发或激化了多种社会矛盾,如何建立一个科学合理的、符合中国国情的农村社会保障体系,迅速成为各级政府和学术界关注的焦点问题。与各地政府异彩纷呈的制度实践相辉映,学术界也纷纷建言献策、百花竞放,研究队伍不断壮大,研究成果日益增多,有力地促进了农村社会保障体系的建设和发展。但是,这些研究成果在产生积极影响的同时,大都存在一定的局限性:要么局限于“解决农村经济体制改革产生的矛盾”的框架而忽视了社会保障公平正义的主旨,要么过分强调“社会保障的经济水平决定论”而忽视了社会保障的政府责任,要么机械移植别国理论与模式而忽视了社会保障的本土化,或者对中国农村的现状特别是对建立农村社会保障体系所必须考虑的农村经济发展水平差异缺乏总体了解,或者是研究成果理想化色彩浓重,可操作性与应用性不强,难以在实践中运用等等,这使得农村社会保障体系的建设缺乏科学、合理的理论指导。另一方面,各级政府尤其是中央政府对农村社会保障体系建设的“重政策、轻投入和管理”,使农村社会保障体系建设陷入困境。因此,进入新的历史阶段,特别是在和谐社会建设的背景下,加强构建新型农村社会保障体系的理论研究,既是中国社会保障制度改革漫长而艰难历程的历史启示,也是实现党的十七大报告提出的到2020年“覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立,人人享有基本生活保障”奋斗目标的必然要求。缘是,加强构建新型农村社会保障体系的研究,无论理论上还是实践上,无疑都具有重要意义。　　 本文以公共财政为分析框架,以农村社会保障体系构建为研究对象,以城乡二元分治、人口老龄化为基本背景,充分考虑我国新的历史发展阶段即社会加速转型阶段和基本进入工业化中后期阶段的国情特点,开展构建新型农村社会保障体系的综合性、系统性研究。本文通过基础理论研究,国际比较研究,历史、现状与成因研究,把中国农村社会保障体系的构建放在整个中国社会保障体系改革的大背景下,把社会保障制度的改革与经济发展相联系,深入探索社会保障体系建立中的各种本质关系、技术联系及其运行规律,统筹兼顾社会保障的社会目标、经济目标和政治目标,设计一个与生产力发展水平相适应的、与社会主义市场经济体制相匹配的农村社会保障体系,以实现城乡经济社会的和谐发展。　　 本文研究遵循如下的逻辑思路:首先,开宗明义,回答“要做什么”,体现为对新型农村社会保障体系的涵义、主要内容和基本特征的阐释和界定,为全文的研究提供一个确定的目标和方向。其次,回答“为什么要做”,体现为对新型农村社会保障体系构建的必要性、重要性与可行性进行分析,这是本文研究的缘起和意义所在。第三,必要准备,包括理论基础、历史变迁和他山之石三个部分,其中理论基础部分对社会保障理论、公共财政理论和社会发展理论概要介绍,并分别与我国新型农村社会保障体系的构建相联系,重点分析其内在关系与指导意义:历史变迁部分对新中国成立以来农村社会保障的历史演变进行归纳和总结,以史为鉴,可以知兴替更迭,把准问题,才能对症下药；他山之石部分对国外典型国家(发达国家、发展中国家和转型国家)农村社会保障的发展与改革进行分析,他山之石,可以攻玉。第四,蓝图设计和重点创新,首先确立构建新型农村社会保障体系的原则、思路和框架,进而针对不同项目的现状和特点,审慎推演新型农村社会保障体系中具体保障项目的创新措施与方案。最后,关键环节,抓住整个农村社会保障体系构建中的最核心问题——财政保障问题,回顾、梳理了公共财政在农村建设和农村社会保障体系建设中的现状、问题与作用,并进行了供求分析,得出了几点理论结论,提出了几点对策建议。　　 通过研究,本文主要得出以下结论:第一,“新型农村社会保障体系”并非指建立一种前所未有的全新农村社会保障体系,它指的是在现有的农村社会保障体系的基础上增加制度的容量、扩大制度的覆盖面,调整其中不合理因素,是对现有制度和体系的一种扬弃和完善。第二,新型农村社会保障体系的构建既具有必要性和重要性,又具有可行性。其中“人口老龄化不期而至,农民基本权益遭遇保障危机”、“工业化、城镇化进程不断加速,农业生产生活面临现代化危机”、“体制改革错综发展,农村经济社会潜伏稳定危机”等问题的存在使得构建新型农村社会保障体系成为必要,而构建新型农村社会保障体系的重要性表现为“有利于促进社会公平正义”、“有利于维护农村社会稳定”、“有利于消除城乡二元社会结构,实现城乡一体化”、“有利于稳定农村经济模式”、“有利于促进农业规模化经营”、“有利于促进乡镇企业蓬勃发展”、“有利于刺激农村消费,扩大农村需求”、“有利于提高农村劳动力素质”、“体现了社会主义的本质要求”、“体现了构建和谐社会的基本要求”等,而“工业化进程的成熟期是建立农村社会保障制度的经济前提,工业反哺农业是发达国家工业化成熟期的普遍选择,而我国经济发展总体水平已经步入以工哺农的新阶段”、“我国国家财政已初步具备在全国建立农村社会保障制度的能力”、“农村传统生活生产方式的解体为农村社会保障制度的建立提供社会需求”、“我国人口红利期即将过去,未来10年是构建农村社会保障体系的战略机遇期”、“我国农村经济社会发展已具备建立农村社会保障的支撑条件”、“当前的政治取向表明,建立覆盖城乡居民的社会保障体系具有政治可行性”、“我国农村社会保障实践为构建新型农村社会保障体系奠定了基础”等等社会、经济和政治条件的具备和成熟使得构建新型农村社会保障体系成为可能。第三,构建新型农村社会保障体系的理论基础必须是社会保障理论、公共财政理论和社会发展理论的有机统一。其中社会保障理论处于基础理论地位,它所倡导的构建社会保障体系的基本理念、原则和主要框架是我国构建新型农村社会保障体系的基础理论；公共财政理论对于构建新型农村社会保障体系的理论意义在于社会保障与公共财政的三大职能(资源配置职能、分配职能和稳定经济职能)之间存在着密切的联系,新型农村社会保障体系建设的主要资金支持应该来自于公共财政；社会发展理论对构建新型农村社会保障体系的理论意义在于现代化发展、社会转型和社会结构演变表明构建新型农村社会保障体系既有必要性和重要性,又具有可行性,并且是一个由“二元”趋向“一元”的渐进过程。第四,构建新型农村社会保障体系必须充分发挥国家和政府的主导责任,这既是社会保障理论、公共财政理论和社会发展理论的题中应有之意和基本要求,也是我国和国外典型国家农村社会保障体系发展实践的经验或教训。纵观我国和国外典型国家农村社会保障体系的发展实践,凡是政府认真履行了主导责任,农村社会保障体系就会得到长足的发展,相反,则会严重阻碍农村社会保障体系的发展。国家和政府的主导责任主要表现在财政支持、立法推动和监督管理三个方面,其中财政支持是重中之重,要尽快建立起公共财政,让公共财政尤其是中央层面的公共财政为构建新型农村社会保障体系提供强有力的资金支持。第五,构建新型农村社会保障体系必须强调全民共享性,只有让全体国民共享经济社会发展成果和社会保障体系所提供的各项保障和服务,公平和正义才能真正地实现。新型农村社会保障体系建设的共享性主要通过三个方面体现出来:首先,贯彻“广覆盖”原则,保证全部农民都能够分享到新型农村社会保障体系所提供的保障,不应该对任何一名农民实行歧视政策。其次,强调公平理念,保证全部农民能够合理地、公平地分享到新型农村社会保障体系所提供的保障。新型农村社会保障体系的共享性并不意味着全体农民平均地享有各项保障,应该重点侧重于困难群体和弱势群体。最后,确定社会保障水平动态调整机制,确保农民能够分享到农村经济社会乃至整个国家经济社会发展的巨大成果。就分享国家经济社会发展的巨大成果方面,鉴于已经存在的城乡居民社会保障权起点的差别和不平等,必须采取反哺式(工业反哺农业,城市反哺农村)策略,以期实现农村社会保障质的飞跃式发展。第六,构建新型农村社会保障体系必须遵循渐进性、适度性和可持续性发展原则。我国农村社会保障体系还比较落后,而且呈现出多层次性,发展任务艰巨,不可能一蹴而就,必须从实际出发,采取渐进发展方式,应该遵循从生存型保障到发展型保障再到生活质量型保障的发展,遵循从基本保障到补充保障的发展,遵循从经济保障为主向经济、服务、精神保障全面发展的发展,遵循从低水平起步、从允许差别性开始、确保人人享有低水平但又有差别的社会保障然后再逐步缩小不同社会群体之间的社会保障差距、建立较公平的社会保障体系并最终实现建设福利权益平等的和谐社会的目标等等；我国农村总体的经济社会发展水平并不很高,其对农村社会保障体系建设的支持力度并不是很大,同时国家对农村社会保障体系建设的支持力度也不可能在短期内达到很高的水平,农村社会保障体系的建设不能超越于经济社会的发展水平,而必须要遵循适度发展原则:农村社会保障体系的建设要强调“可持续发展”原则,既要满足当代人的需要,又要保证农村社会保障体系的建设和发展不能对后代人对社会保障体系的需求构成危害,不能超前于社会对社会保障体系建设的需要。　　 本文的主要政策建议主要有以下几个方面:第一,明确公共财政主体责任。第二,进一步调整和优化公共财政支出结构:退出生产性领域财政支出,压缩行政经费,增加社会保障财政支出。第三,合理分配社会保障资金,在增加整个社会保障财政支出的基础上,适当调整社会保障资金在城市和农村的分配比例,尽快扭转社会保障财政资金偏向于城市的现状,对于基层政府财政收入不足的地区,中央和省、市级财政要充分发挥转移支付功能,调整城乡之间和地区之间社会保障财政支出的分配比例。第四,增加社会保障财政支撑能力,在保证和扩大现有农村社会保障基金筹集渠道的基础上,寻找开辟新的筹资渠道:抽取部分政府土地收入收益、现有农业补贴部分转化、国有资产红利划拨和存量变现、挖掘潜力巨大的彩票市场、适时开征社会保障税、发行社会保障长期债券、酝酿开征物业税、大力发展社会慈善事业等等。第五,深化各项农村改革,千方百计增加农民收入,为农村社会保障事业发展提供良好的外部环境。第六,推动农村社会保障立法建设,为农村社会保障健康发展提供法律依据。　　 本文的创新之处有三:第一,界定了新型农村社会保障体系之“新”字,指出,新型农村社会保障体系的“新”在于新型农村保障体系建设的共享性、发展性、国家和政府主导性、社会性等特点。第二,重点分析了公共财政对构建新型农村社会保障体系的支持,从梳理新中国成立以来农村财政政策的历史变迁和发展趋势开始,从供求关系角度,分别对构建新型农村社会保障体系对公共财政资金的需求、公共财政对新型农村社会保障体系构建的支撑能力进行了分析,得出公共财政既有责任又有能力担负新型农村社会保障体系的构建重任。第三,农村社会保障体系框架设计。通过深入探索社会保障体系建立中的各种本质关系、技术联系及其运行规律,统筹兼顾社会保障的社会目标、经济目标和政治目标,有可能设计一个与中国生产力发展水平相适应的、与社会主义市场经济体制相匹配的农村社会保障体系,以实现城乡经济社会的和谐发展。　　 本文需要进一步研究的问题主要有三个:第一,将农村社会保障作为一个互为补充、协调运行的有机整体,研究其体系内部各个组成项目的性质、功能及其相互关系,使有限资源在各项目间合理分配以发挥最大效益,该方面研究有待深化。第二,基于农民分化和层化的现状,如何拓展农村社会养老保险的筹资渠道,改进管理模式、完善基金运营及监管制度、实现城乡养老保险的衔接等问题的研究有待创新。第三,农业保险理论的研究比较薄弱。关于农业生产不确定性风险的研究,关于农业保险政策的宏观研究和微观层次的管理机制研究尚待系统化,现行农业保险模式创新与可持续性发展的突破口在哪里都有待解决。　　 本文采用的研究方法主要有以下几个方面:第一,文献检索方法。通过各种数据库检索,获取大量文献资料和数据,并通过走访、座谈等形式,进行实地调查。第二,系统研究方法。将农村社会保障体系看作一个系统工程,从全局考虑,并与经济体制改革、经济发展和社会进步相协调,考虑不同的社会群体、不同的地域、不同经济水平,坚持社会保障的持续性、适度性、普遍性原则,进行系统研究。第三,规范分析与实证分析相结合方法。规范分析方法主要体现在第1章“新型农村社会保障体系内涵、主要内容和特点的界定”、第3章“构建新型农村社会保障体系的理论基础”和第6章“构建新型农村社会保障体系的理念和原则、目标与框架”中,实证分析方法主要体现在第9章“构建新型农村社会保障体系的公共财政支持”中,规范分析与实证分析相结合的方法主要体现在第2章“构建新型农村社会保障体系的必要性、重要性与可行性分析”、第7章和第8章“构建新型农村社会保障体系的创新重点”中。第四,逻辑与历史相统一方法。主要体现在第4章“新中国成立以来农村社会保障的历史变迁”中。第五,比较分析方法。主要体现在第1章“传统农村社会保障体系和新型农村社会保障体系”和第5章“典型国家农村社会保障体系及借鉴”中。