行政复议是行政相对人获得行政救济的重要途径,它不仅可以使公民的合法权益受到保障,而且可以沟通行政机关和公民之间的联系,有利于行政机关在行政系统内部进行有效的自我监督。我国《行政复议法》实施已有十年,但实施效果却未能尽如人意,行政复议的社会公信力与认同度持续下降,在很多地方已经“陷入困境”。我国行政复议制度所暴露出来的不足与缺陷,从本质上说,是对行政复议制度功能的认识局限所导致的。我国行政复议制度的功能应科学定位于“权利救济”与“内部监督”的复合,两者在行政复议过程中相生互动,共同实现约束行政权力、保护相对人权益的现代法治目标。以复合功能的视角对我国行政复议制度进行微观考察,便会发现诸多缺陷:非独立的复议机构,狭隘的复议范围,偏颇的书面审理,非司法化的复议程序,相互冲突的程序衔接,缺位的法律责任。这些都是导致我国行政复议制度陷入困境的重要原因。我国行政复议制度的完善应当以域外制度的先例和我国基层的实践作为改革构想的两个参照系,以实现“权利救济”与“内部监督”两种功能的有机复合与均衡运行。首先要实现社会理念的理性变革,树立“维权”与“限权”的法治理念;其次,要合理定位行政复议制度,明确行政复议的司法属性;最后,要在具体制度上进行微观改良,如将大部分抽象行政行为和内部行为纳入行政复议范围;通过设立独立的行政复议机构和建立任职资格制度推行行政复议审查中立;进一步健全行政复议程序,完善证据制度,建立充分说明理由制度,启用当事人质证、辨证制度;引入行政复议调解,适应纠纷解决多元化趋势;确立不利变更禁止原则,保护相对人复议积极性;在“穷尽行政救济”与“司法最终救济”之间实现行政复议与行政诉讼的有效衔接。