行政区划是国家治理体系的重要组成部分,其改革结果直接关系到国家和地方治理能力的提升。从中国两千多年的行政区划历史变迁过程来看,行政区划呈现出明显的工具主义导向,即巩固政权、强化控制和发展社会生产。改革开放以后,随着中国国家治理重心逐渐由政治建设转向经济发展,中国共产党和各级政府在“以经济建设为中心”的议题上达成高度共识。政府职能转变、权力空间配置以及法律政策供给都是围绕着经济发展而展开。作为政府的政策工具,行政区划改革被赋予了越来越多的经济功能。改革开放四十年来,中国行政区划改革主要集中在县级政区,其改革的类型和数量远超省级和地级行政区划改革。诚然,县级行政区划改革在打破城乡壁垒、构建一体化区域市场、推动城市空间生产和权力扩张等方面确实了发挥了一定的积极作用,但由此带米的假性城市化、“逆向调整”和城市空间结构的畸形等问题也愈发明显。行政区划改革本质上是一个治理体系重构的过程。在此过程中,原有的地域结构、权力空间、政策覆盖和利益格局都将迎来一定程度上的调整。因此,行政区划改革影响实际上早已超越了行政范畴,深刻地影响到既定区域内的政治发展、经济建设、社会融合、文化塑造乃至军事部署等多个方面。作为中国基层政治管理、经济发展和公共服务供给的结构单元,县级政区一直是国家治理的根基。从治理参与主体而言,县级政府与公民的互动频度远高于省级和地级政府。与乡镇级政府相比,县级政府又是一个拥有完整权力结构体系的治理主体。上级政府的重大改革举措也都需要由县级政府来推动和落实。基于行政区划的广泛影响和县级政区的基础性作用,本研究认为,地方政府在推动县级行政区划改革时应秉承价值理性与工具理性相统一、以公共服务供给为核心的原则,坚持科学化、法治化和民主化的前进路径。县级行政区划改革是一项系统工程。它不仅涉及多种改革类型,而且影响因素较多,是一个多元主体共同参与的过程。本研究在梳理国内外相关研究文献基础上,采用系统分析方法将县级行政区划改革划分为导向子系统、执行子系统和制度保障子系统。它们分别回应的是县级行政区划改革的前进路向、行动指导和制度保障问题。在此基础上,本文将上述系统分析的结果置于县级行政区划改革实践,从新型城镇化导向、结构扁平化和制度支持系统化方面对未来的改革路向进行了解析。这是本文研究县级行政区划改革的基本逻辑思路。全面的文献梳理和多学科的理论支撑是本研究的重要基础。行政区划是多维功能聚合的历史变迁产物。学界对于此问题的研究主要是基于功能视角而展开,且采取的技术路线也各不相同。基于此,本文分别从区划变迁规律、政权体系建设、政府管理绩效、区域经济发展、空间体系重构和区划法治这六个方面对目前国内的研究成果作了相关的阐述和评析。与国内聚焦于行政区划的功能性研究不同,国外对于行政区划改革研究主要是围绕城市治理(尤其是大都市区治理)展开。学者们更加关注的是运作机制调整和公共服务供给方面。按照其学术观点和技术方法,本文将域外研究成果划分为传统区域主义、地方自治与公共选择、新区域主义和尺度重构与地域重组。这些文献资料的梳理为县级行政区划改革研究视角和方法选择提供了借鉴。在理论支持方面,基本概念、维度分析和相关核心理论构成了县级行政区划改革的理论基础。本文在此基础上构建了县级行政区划改革的系统分析模型,以此为后续研究提供一个整体性的结构框架。县级行政区划改革的问题是本研究的逻辑起点。改革开放四十年来,中国县级行政区划改革一直与区域经济发展和城镇化进程紧密地联系在一起。所以,本文基于上述现实语境首先对县级行政区划改革的路径变迁和驱动力做了描述性研究,旨在通过还原改革过程的方式来发现其存在的问题,进而深入分析问题产生的根本原因。从1978年至今,县级行政区划改革先后经历市管县体制全面推行、县改区的加速、县改市的暂停与解冻、省直管县的试点和区界重组这五种主要的演化形式。区域经济发展、城市空间扩张、土地资源整合和行政权力扩张是县级行政区划改革的主要驱动力。在前述研究基础上,本文将县级行政区划改革的问题归纳为五个方面,即经济区与行政区的规划冲突、市县合治与市县分置的矛盾、行政等第的缺失、科学规范论证的缺席以及决策过程合法性的欠缺。导致上述出题出现的原因在于改革价值导向的偏离、结构体系科学性的不足和制度保障体系的不完善。对县级行政区划改革三个子系统的分析是本研究的核心组成部分。导向子系统关注的是政府的理念导向与行政区划改革的功能定位之间的相互关系。无论在法律还是现实当中,地方政府都是县级行政区划改革的发起者、推动者和执行者。它的理念导向也将直接影响县级行政区划改革的形式和路径。本文选择用价值理性和工具理性来阐释政府在县级行政区划改革议题上的理念导向。一方面,作为公共精神的践行者,政府在县级行政区划改革中必须要维护公共利益、保障公民参与、捍卫社会公平与民主,以此来实现价值理性层面的公共性。另一方面,作为利他性和自利性的集合体,政府在县级行政区划改革中还需要兼顾区域经济发展、城市空间扩张和权力扩张,以此追求工具理性层面的效率。从一定程度上而言,县级行政区划改革的决策实际上就是价值理性与工具理性相互交织的过程。它深刻地体现在行政区划改革的功能定位上。从改革开放至今,县级行政区划改革功能导向经历了从“强政治”到“强经济”的转换。本研究认为,未来这种功能定位应逐渐向“重服务”过渡,真正实现行政区划的人本核心理念。县级行政区划改革执行子系统主要研究的是政府职能重心与权力空间配置。政府职能重心决定着权力空间配置,两者都直接影响到行政区划改革的类型和路径。与此同时,行政区划改革的功能定位也体现出政府职能重心的调整。政府职能重心变化与县级行政区划改革目标呈现出明显的阶段性耦合。故此,本文选择从政府职能重心、权力空间配置及其府际关系方面入手,探究行政区划改革的内在规律,并在此基础上提出了未来县级行政区划可能的结构性变革。制度保障子系统旨在从法律和政策层面为县级行政区划改革构筑完善的制度体系,确保政府在推进县级行政区划改革时能够于法有据、依法行政,提升其决策过程的科学化、法治化和民主化。为了适应新型城镇化和都市圈经济发展趋势,构建扁平化的行政区划体系结构,提升相关制度性保障,政府在推进县级行政区划改革时应立足于三个了系统的优化。在导向子系统方面,努力实现价值理性与工具理性的统一和平衡,以提升公共服务供给和人的发展为核心导向;在执行子系统方面,积极打造服务型政府,规范权力空间配置,建立协商合作型府际关系;在制度保障子系统方面,鼓励多元主体参与,构建科学、民主、规范的行政区划决策与评估制度,构筑系统化的法律法规体系。