近年来乡镇政府改革问题成为学术界的热点议题之一，许多学者都参与之间提出政策建议。但是其中许多建议，其视野仅仅局限于乡镇政府自身，政策建议的着眼点也仅仅在于对乡镇政府自身的改革。这种将乡镇政府存在的问题甚至整个农村地区存在的问题都归咎于乡镇政府，并从乡镇政府自身的改革来寻求形势解困的政策建议，很大程度上是无济于事的。　　实际上，作为国家政权体系的最低层级，乡镇政府在我国政府体制中从来都处于极为被动的地位，受制于其所处体制环境的方方面面。这些体制环境主要包括压力驱动、目标导向的压力型行政体制，也包括县乡之间的财政划分体制等。前者决定了乡镇政府在政府体系中的角色地位与事权负担，后者则决定了乡镇政府的资源丰沛程度与资源动员能力，两者共同构成乡镇政府运作的环境。乡镇政府行为在很大程度上并不是独立自主的，而是它所处的这些体制环境的因变量。　　压力型行政体制与县乡财政划分体制不仅各自存在严重的内在弊端，而且彼此之间构成冲突，这些内在弊端与彼此冲突分别表现为三个方面的体制困境。正是在这种体制困境的制约下，乡镇政府的职能行使出现种种行为失范现象，包括与压力型体制内在弊端相关联的制度性说谎与机构膨胀、与县乡财政划分体制内在缺陷相关联的资源过度汲取与短期化经营，以及与两种体制之间冲突相关联的强制性负债等等。乡镇政府的政府运作方式是其所处体制环境的产物，其种种行为失范最主要的根源在于其所处体制环境的内在缺陷及彼此冲突造成的体制困境，乡镇政府种种看似主动甚至不乏“创造性”的失范行为，只是在所处体制环境下的被动选择。　　因此，从这个角度来看，乡镇政府的改革远不是乡镇政府自身的改革，其改革要点在于乡镇政府所处的体制环境。如果说乡镇政府的行为失范是基层农村地区不稳定的重要原因的话，解决这一问题的关键并不仅在于规范乡镇政府，而在于规范决定乡镇政府行为的各种不良体制环境，而解决基层农村地区不稳定的关键也并不在于调整乡镇政府与农村基层的关系，而在于调整中央政府与地方政府、上级政府与乡镇政府之间的政府间关系。