中国预算会计是以预算管理为中心的宏观管理信息系统。是核算、反映和监督中央与地方各级政府预算及行政事业单位收支预算执行情况的会计。新中国成立五十多年来，虽然我国预算会计工作有了较大发展，但最近十多年的发展明显滞后。1993年企业全面改革了行业会计制度，直到1997年财政部才统一制订了《财政总预算会计制度》、《行政单位会计制度》和《事业单位会计准则(试行)》、《事业单位会计制度》。并规定于1998年1月在全国执行。预算会计改革出现今天这样的状况，究其原因一是理论研究的薄弱，一是实务操作过程中面临问题的复杂性，从预算会计分总预算和单位预算会计到事业单位会计向自收自支过渡，再到今天的三大部类的确立，无不从一个侧面反映出中国经济体制改革的进程。随着中国财政管理体制改革步伐的加快，新的预算管理模式已开始建立，在核算内容、方法以及预算管理等方面又出现许多新情况、新问题，这些都迫使预算会计制度面临进一步的改革。因此，面对新世纪经济改革新浪潮，如何从传统的预算会计转向建立有中国特色的政府会计体系成为我们亟待解决的问题。随着社会主义市场经济的发展，建立适合中国社会主义市场经济发展需要的政府会计模式还处于探索之中，而对政府会计准则理论架构方面的研究成果更少，本文作者力求就此问题进行研究。 概念框架的前身是以研究财务会计基本概念、原则为主的会计理论体系(ConceptualframeworkforFinancialAccountingandReporting，简称CF)。关于概念框架的讨论在WA．佩顿和A．C．利特尔顿的《公司会计准则导论》可见雏形，两位大师在这本书的序言中指出：“我们的意图是要构建一个框架，并在此框架中建立起对公司会计准则的说明。对会计准则的讨论并不试图对公司实务进行重大的变革。讨论的目的是陈述一个理论基础，这一理论基础能帮助会计人员对其实务进行符合实际的评估，并有助于公共会计师对财务报告进行审查。”概念框架作为理论基础的作用不言自明。 本文共分为七章。 第1章，导论。主要对论文的研究背景、意义、文献综述以及研究结构与研究方法进行说明。 第2章，政府会计概念框架研究的理论基础。本章是本文研究的理论基石。新公共管理理论、公共选择理论、受托经济责任理论等理论的发展，为政府公共部门改革提供了理论基础，同时也成为促进政府会计改革的理论依据。本章针对上述基本理论进行比较分析，指出公共选择理论揭示了信息披露和公众监督的重要性，一个廉洁、勤政、透明、高效的政府是建立有效的政府会计的前提，但这还不足以成为构建政府会计理论的基石。新公共管理理论强调产出和结果，注重绩效评价和考核，但不能完整反映多层次的会计目标实现及政府财务的统一性、管理水平和受托责任。随着政府公共部门改革的深入，受托经济责任理论受到广泛关注，以受托经济责任为导向的概念框架能更好地反映如下的思想：政府有责任保护其所管辖的资源价值；政府有责任履行契约义务和法律上的义务；政府有责任筹备充足的资源以弥补所提供服务的成本，从而保持提供公共服务的财政能力。本文拟以此为导向构建中国政府会计概念框架。 第3章，中国政府会计概念框架的实践依据。本章从实践角度研究了中国预算管理及政府会计改革对准则及概念框架的影响。政府预算和会计改革是当前公共管理领域最热门的议题。健全的预算和会计实务对于一国的经济增长有着深远的影响，同时，也是良好的治理结构的关键要素。近年来，OECD成员国政府改革的一个主要课题是将重点从资源投入转向生产成果。为此，要进行多项预算改革，强调财政透明度和明确受托责任是良好治理的属性。而为了提高财政透明度和明确受托责任进行的改革，如果没有相应的会计系统就无法实现。正是会计系统将政策和预算意图转化为财政管理和控制信息。本章围绕以下两点作了研究论证：其一，针对我国预算管理改革背景及过程、改革对政府会计制度及准则的影响认为我国政府会计改革的源动力主要来自于预算管理系统的需要，部门预算改革、政府收支分类改革、国库集中支付和政府集中采购的实施，要求政府对预算资金实行集中控制，全过程追踪拨款和拨款的使用过程，旨在强化对政府部门和预算单位财政支出行为的监督，进而促进政府内部各层次受托责任关系的建立，强化政府行为受托责任。同时，由于政府会计环境的变化，政府会计信息使用者及其需求者发生了变化，他们需要了解政府资源占用和使用的信息，也要了解债务和或有负债的信息，政府信息公开制度的逐步建立和完善，也不断强化了报告受托责任。其二，分别对我国现行政府会计的环境及制度、体系存在的问题等方面进行了分析，指出现行的会计制度无论从性质、体系格局还是内容都具有很大的局限性。现行会计制度不能提供整个一级政府的运营业绩和受托责任的会计信息，反映不出政府整体财务状况的信息；会计制度滞后于会计实务，不能及时反映现行实务的变化；与国际惯例有差距，不利于各国政府会计比较研究；会计核算中的具体处理也有诸多不完善之处。这就客观上要求对我国现行政府会计体系及制度进行变革。现在我国政府会计领域只有会计制度没有准则，会计制度的实务性较强，可直接指导会计实务操作，如果在制度中反映会计目标、会计基本假设、信息质量特征等规范性内容，就无法与具体交易或事项处理方法、会计程序等融合，而如果将这些内容反映在概念框架中就更为合理。建立适合我国国情的政府会计概念框架，为制定、理解和应用准则提供指南，也为适应我国政府公共部门和预算体制改革后的政府会计体系打下坚实的理论基础。 第4章，国外政府会计准则的发展及经验启示。政府会计准则是用于指导和规范政府会计信息产生和传输的标准，是政府会计规范体系的基本构成。政府会计准则的制定，是构建一个国家政府会计体系的最基础、最重要的工作。随着政府会计改革的进行，我国政府会计环境发生变化，原有的会计体系已经不能适应社会主义市场经济的需要，而只能从总体上重新进行构建。也需要建立指导政府会计实务的指南。本章针对西方国家制定政府会计准则主要模式及国际公共部门会计准则的发展经验的研究，得出几点重要启示：要加强政府会计的理论研究工作；会计目标要反映受托责任的履行；政府会计采用权责发生制是政府会计改革的方向；将预算型会计报告扩展为政府财务报告；概念框架优先，而具体准则后行。笔者认为，我国在建立完整的政府会计规范体系的过程中，可考虑与国际接轨的需要，借鉴国外经验为制定中国政府会计准则创造条件，建立符合中国国情的政府会计体系。 第5章，构建中国政府会计概念框架的调查问卷研究。为了进一步了解实务界和学术界关于中国政府会计准则、概念框架的看法，为本文研究提供更有建设性的结论，本章采用问卷调查的方式搜集数据。本次问卷调查研究的目的是：(1)通过问卷调查，对相关行业从事或了解财会、审计工作的人员关于是否建立中国政府会计准则体系的看法进行数据搜集，以获取支持本论文观点的证据；(2)在研究方法上，国内在该领域的研究主要以规范研究为主，鲜有问卷调查研究，笔者希望在此方面有所突破，并获得相应的第一手资料；(3)通过研究，希望能对构建中国政府会计概念框架的具体内容进行进一步的探讨。笔者在分析和研究问卷调查结果的基础上，得出如下结论：第一，绝大多数调查对象认为我国现行财政、行政、事业单位会计制度或准则是存在问题的；第二，我国现行政府会计存在的主要问题体现在：缺乏统一的会计准则或制度规范、会计核算基础、报告体系有待改进以及会计要素和信息质量需要改革；第三，大多数调查对象认为应该建立中国政府会计准则体系；第四，在建立中国政府会计概念框架的具体内容调查中发现，目前因为我国还没有统一的政府会计准则，调查对象在回答问题时表现出了概念模糊，主观化的倾向，恰好说明了统一的政府会计概念框架研究的必要性；第五，由于调查对象受其行业特点、职业环境、自身利益、学术观点等因素的影响，使得他们在回答问卷中的问题时既有差异性又有共同性。 第6章，构建中国政府会计概念框架的基本思路。由于政府会计领域一直没有颁布正式的会计准则，作为理论，概念框架同样具有对会计实务的解释力，同样也会对会计准则制定的理论起支持作用。结合前面的研究，本章提出构建我国政府会计概念框架的基本思路。这个建立在受托经济责任基础上的概念性框架应该体现的受托责任有如下层次：(1)公务员对政府官员的受托责任；(2)政府公共部门对人大的受托责任；(3)政府对人民的受托责任。受托经济责任完成的形式应分为：行为责任和报告责任的履行。具体构成要素为：政府会计目标、政府会计主体、政府会计信息质量特征、政府会计核算基础、政府会计要素及其确认与计量、政府财务报告。 第7章，政府会计准则制定模式的选择。中国政府会计没有制定统一的会计准则，以什么样的模式来建立政府会计准则也是值得研究的一个问题。本章在借鉴国外会计准则制定模式的经验下，拟对我国政府会计准则制定模式及制定机构等问题进行探讨。提出关于政府会计准则制定机构的几点构想及会计准则制定的理论导向。笔者认为中国政府会计准则制定中应坚持两点：一是以目标导向为制定政府会计准则的基础，二是尽快建立充分反映受托经济责任的政府会计概念框架。