行政规范性文件是除国务院的行政法规、决定、命令以及部门规章和地方政府规章外，由行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文。[1]相对于法律、法规、规章而言，行政规范性文件具有制定程序简单、内容灵活、更新周期短且操作性较强等优势，深受行政机关的青睐。制发行政规范性文件是行政机关依法履行职能的重要方式和手段，有利于推动行政管理的规范化、制度化、法制化，实现行政管理目的，促进依法治国和法治政府建设进程。党十八大以来，党中央、国务院高度重视行政规范性文件工作，陆续出台了《关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》《关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》等文件，多次强调行政规范性文件的重要性，明确制定、监督管理程序，要求广泛征求公众意见。其中，国务院办公厅《关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》要求“行政规范性文件必须严格依照法定程序制发，重要的行政规范性文件要严格执行公开征求意见程序，除依法需要保密的外，对涉及群众切身利益或者对公民、法人和其他组织权利义务有重大影响的行政规范性文件，要向社会公开征求意见。”可见，公开征求意见是行政规范性文件制定的法定重要一环，公众参与必可不少。公众参与是公众为诉求和实现公共利益，通过多种合法途径，参与到包括行政规范性文件制定等政府公共事务中，表达诉求、意见，从而影响公共决策的行为过程。公众有效参与到行政规范性文件制定过程中，不仅可以保障公众的知情权、参与权，还能降低行政规范性文件施行风险以及政府运作成本，从而提高政府工作效率。
　　2016年至2018年期间，东莞市人民政府出台行政规范性文件166份，其中50份由行政规范性文件审查部门主办。经了解，不乏出现一些与出台初衷不一致、影响公民、法人和其他组织合法权益的文件。公众参与行政规范性文件制定的积极性、效果与国外发达国家以及其他领域的参与相比有较大差距，对公众意见反馈不够及时规范、公众参与积极性不够高、公众参与效果不够理想等问题仍待破局。本文基于对东莞市行政规范性文件制定中公众参与问题进行思考研究，全面梳理公众参与的现状，运用文献研究法、调查研究法，深入对比分析，结合其他领域公众参与情况及国外的先进经验，归纳公众参与不理想的原因：对公众意见的反馈机制不完善、公众参与成本与所获利益不成正比、公众知识面有限以及官本位思想影响，并结合东莞市的实际情况，尝试提出提升行政规范性文件征求过程中公众参与有效性的对策建议：建立健全意见反馈制度、提升公众参与的获得感、提高公众参与能力、摒弃“官本位”思想。