一、研究目的和意义(一)疾病预防控制体系建设的需要2002年底，突如其来的传染性非典型肺炎(以下简称“非典”)侵袭我国，波及我国24个省(自治区、直辖市)的266个县(区)，累计报告“非典”病例5327例，死亡349人。这场突如其来的疫病灾难，严重威胁了人民健康和生命安全，影响了我国经济发展、社会稳定和对外交往，使得上到党中央、国务院下到黎民百姓开始关注疾病预防控制，并意识到建设疾病预防控制体系的重大意义，以及我国疾病防制体系的薄弱环节。为此，党中央国务院提出争取用3年左右的时间，建立健全疾病预防控制体系。围绕该目标和要求，疾病预防控制政策研究专家、政策制定专家和政策实施者三方的达成一致，进行了我国疾病预防控制体系建设战略研究，首先以公共产品为导向，明确了我国疾病预防控制体系的功能定位，详细界定了国家、省、市、县各级疾病预防控制中心，以及基层卫生防保组织的职责与任务；其次，借鉴发达国家的先进管理模式，理顺疾病预防控制体系的现行管理体制，提出组建疾病控制管理局的建议；最后，围绕已界定的公共职能和项目，明确了我国疾病预防控制中心和基层疾病预防控制机构所必需的人力配置、经费配置与机构建设规模和装备标准。目前，我国疾病预防控制体系逐步完善，机构的功能定位得到了明确，组织机构建设已完成，完成疾病预防控制机构功能所需要的人力和经费配置，以及基本建设和工作条件也得到了一定程度的改善。但是如何把已明确的财力、人力及仪器设备合理地分配到机构各项具体防制工作如血吸虫病防制、艾滋病防制等中?如何在疾病控制机构、科室以及具体工作三个环节中把机构公共职能贯彻到底，真正实现已明确的我国疾病控制机构功能定位?所有这些都迫切需要一套系统的、规范化的技术和管理程序，从机构、科室和项目工作三个层次上来对疾病控制机构进行管理和资源配置，指导疾病防制资源包括人力、经费以及仪器设备等的合理分配，使得每一防制项目工作都能具体落实，继而实现我国疾病控制机构公共职能的切实落实。(二)我国血吸虫病防制工作进展及面临的挑战1987年世界卫生组织公布的数字表明，我国受血吸虫病威胁人口高达5410万人，居世界第二位。近年来，由于洪水的影响，钉螺扩散，加上防治工作跟不上，全国血吸虫病病人数居高不下，已达标地区疫情回升，部分地区甚至有向城市蔓延之势。2003年，我国急性感染病人报告数1114例，较2002年同期上升22％，近5年来，全国钉螺面积也呈持续上升态势，2003年钉螺面积较2002年增加了2.68亿平方米，全国20个纵向监测点中，17个点内发现感染性钉螺，并扩散至人群聚集的垸内区，加大了人畜感染血吸虫病的危险因素。血吸虫病的回潮与我国当前经济的飞速发展，社会的不断进步，综合国力日渐强大，以及人民生活水平不断提高，及其对健康的迫切要求极不相称，急需在全国范围内尽快减少血吸虫病的威胁，血吸虫病防制工作仍然而且必然成为我国疾病预防控制工作的重点之一。本研究从项目规范研究入手，选择我国现行疾病防制工作重点之一——血吸虫病防制作为具体研究目标，研制出规范研制的研究思路和技术路线，提供一整套模版和框架要素，指导除血吸虫病防制以外其他项目规范的撰写；从既从事项目技术操作，又兼有部分技术管理工作的中间两级机构——地、县级入手，在地、县级机构项目规范研制的基础上，向上进而推论到具有管理职能的省级和国家级机构，向下推论到单纯从事项目操作工作的基层机构，包括社区和乡镇机构，起到抛砖引玉、举一反三的作用。二、材料与方法本研究以“卫生系统宏观模型”作为指导性研究方法，遵循“三级预防”原则，运用业务流程管理理念和国际标准化组织(ISO)质量管理理念进行规范框架要素的研制：运用“定性定量多重论证”方法进行血吸虫病防制规范各框架要素具体内容的完善和论证；使用“标杆管理”理念和“动作时间测定法”进行完成规范的人力、工作经费与仪器设备需求研究。选用“规范差距分析法”进行“现实”与规范“理想”间的差距比较。主要的资料收集方法包括文献归纳分析、机构意向调查和基本情况调查，焦点问题访谈、二级资料提取、头脑风暴法，以及规范机构模拟运作等。在全国12个历史血吸虫病流行省、自治区、直辖市内，选取湖北、湖南、江西、江苏、浙江、广东6省作为调查样本省，共抽取并调查了35个市级29个县级疾病预防控制机构作为机构调查样本；对102位疾病预防控制专家反复进行14轮540人次的咨询与论证以完善规范具体内容；系统收集了全国血吸虫病防制资料信息1987-2004年17年的数据信息以论证我国血吸虫病流行与防制工作进展；收集并分析3个市级、2个县级机构自2005年7月1日到2005年12月31日的规范模拟运怍资料信息作为规范完善和人力、工作经费和仪器设备测算研究的依据。三、主要研究结果(一)我国血吸虫病防制工作规范化研究势在必行我国血吸虫病流行县(区)数从1989年的378增加到2004年的434，新波及县(区)56个，每年以1.19％的平均速度递增；17年间，血吸虫病人总数、慢性病人数和晚期病人数分别以每年1.30％、1.31％和1.25％的增长速度增加，急性血吸虫病人的发病从未间断，每年均有新发比例发生：实有钉螺面积以年1.17％的平均速度增加，新查出钉螺面积从1987年的14714167千平方米增加到2004年的9600000千平方米。严峻的疫情形势提示我国血吸虫病防制任务的艰巨。病人治疗比例从1987年83.8％下降到2001年的44.7％，家畜查病比例从1987年46.1％下降到2001年的38.4％，灭螺比例从1987年12.4％增加到1996年的27.1％，随后又下降到2004年的17.2％。血吸虫病防制工作开展情况显示：随着病人总数、实有钉螺面积的不断增加，血吸虫病防制工作任务逐步加大，我国血吸虫病防制工作开展的绝对量也在不断加大，但是开展相对工作量的下降说明我国防制工作加大的速度滞后于其面临任务的增加速度。我国血吸虫病防制工作面临的严峻工作任务和巨大挑战，尤其是退行性疾病、功能障碍性疾病、恶性肿瘤、高血压、心脑血管病、糖尿病等慢性非传染性疾病已成为目前威胁群众生命安全的主要疾病时，对于血吸虫病防制工作的重视仍然是不容忽视的，血吸虫病防制工作应成为我国在今后相当长时间内的疾病防制工作重点之一。(二)血吸虫病防制规范的研制1、血吸虫病防制规范研制原则(1)合法原则(2)职责任务一致原则(3)强化流程管理重实证原则(4)现实与发展兼顾的原则研制原则的具体阐述详见附件《血吸虫病防制规范》。2、血吸虫病防制规范研制框架及其界定(1)血吸虫病防制规范概述血吸虫病防制规范概述作为整个规范的前言部分，高度概括如下几点内容：①简单介绍血吸虫病及其危害；②介绍自建国以来，我国血吸虫病防制工作取得的成绩及其面临的挑战；③简要阐述我国血吸虫病防制的目的与意义，形成血吸虫病防制的总体目标(或目的)；④描述为实现这一总体目标(或目的)，必须完成的防制项目；⑤依据工作经验和理论结晶，围绕总体目标(目的)，将必须完成的血吸虫病防制项目，按三级预防的逻辑先后顺序形成总体上的防制流程图。概述具体内容详见附件《血吸虫病防制规范》。(2)血吸虫病防制规范分述规范分述则是对血吸虫病不同防制项目如钉螺控制，分别进行工作任务和目的、工作内容和方法、工作流程和步骤、技术文书、过程质量控制要求、工作数量和频率、工作考核指标7个框架要素的具体内容展开阐述。7个框架要素的具体内容详见附件《血吸虫病防制规范》。(三)血吸虫病防制规范详见附件《血吸虫病防制规范》。经机构意向调查，该规范得到了6省35个市级和29个县级血吸虫病专业防制机构的一致高度认可，总体认可程度达到了96.9％。(四)现况与拟定规范要求差距及制约因素分析血吸虫病防制机构，其规范质量要求的现实达成程度为69.9％，县级机构不同防制项目的质量完成程度高于市级机构，但即使县级机构，其质量达成程度也只达到了72.7％；工作数量和工作频率的总体完成程度为67.9％，不管血吸虫病防制机构的级别如何，其防制工作数量完成程度一致低下。血吸虫病流行地区的防制工作数量完成程度和工作质量达成程度均高于传播阻断和基本控制地区，但即使流行地区其最高的完成程度也没有超过75％。造成上述血吸虫病防制现实与规范之间差距的原因分析发现，不管是工作数量还是工作质量达成的制约因素均归结为：一是与血吸虫病防制规范配套的工作经费不到位，二是与血吸虫病防制规范配套的人力资源缺乏，三是与血吸虫病防制规范配套的仪器设备配置的不到位。其他的如与规范工作内容相配套的制度不完善、职责分工的不明确，协调乏力也成为了规范现实开展的制约因素。(五)血吸虫病防制规范支持系统研究1、组织保障和制度保障研究详见附件《血吸虫病防制规范》组织和制度保障部分。组织保障和制度保障得到了6省35个市级和29个县级血吸虫病专业防制机构的一致高度认可，总体认可程度分别达到了97.1％、98.9％。2、人力需求研究全国市级机构现有人力238人，模拟运作测算人力需求356人，人力配置缺口49.6％，理想配置人力需求408人，人力配置缺口71.4％；全国县级机构现有人力1245人，模拟运作测算人力需求1837人，人力配置缺口47.9％，理想配置人力需求2032人，人力配置缺口64.6％。根据2005年血吸虫病防制人员人均年收入调查水平，测算得出全国血吸虫病防制年人员配置经费4360.6万元，模拟运作测算标准6450.0万元，经费配置缺口47.9％，理想人力配置经费7176.5万元，经费配置缺口64.6％。3、工作经费需求研究以2005年现有从事血吸虫病防制机构年工作经费投入为基准，得出：全国市级机构现有工作经费730.9万元，模拟运作测算工作经费需求910.9万元，配置缺口24.6％，理想配置工作经费需求1175.0万元，配置缺口60.8％；全国县级机构现有工作经费4447.6万元，模拟运作测算工作经费需求5880.1万元，配置缺口32.2％，理想配置工作经费需求1338.1万元，配置缺口54.2％。4、仪器设备需求研究市级血吸虫病防制机构需要配置便携式计算机、水质检测仪器、全球卫星定位仪(GPS)、全自动血球分析仪、显微照相机等在内的40种仪器设备；县级需要配置便携式计算机、家畜粪检设备(套)、小型监测船等在内的38种仪器设备。全国市级机构现有配置680台，理想标准仪器设备需要1700台，配置数量缺口147.5％，模拟运作测算配置需要1190台，缺口75.0％；县级机构现有配置3556台，理想标准仪器设备需要10668台，配置数量缺口209.6％，模拟运作测算配置需要6604台，缺口85.7％。全国市级机构现有购置经费1064.2万元，年折旧费132.6万元，标准配置购置经费2849.2万元，年追加投入经费(即年折旧经费)353.6万元，经费缺口167.6％，模拟运作配置经费2097.8万元，模拟运作测年追加投入251.6万元，经费缺口比例96.3％；全国县级机构现有购置经费4648.2万元，年折旧费584.2万元，标准配置购置经费20777.2万元，年追加投入经费(即年折旧经费)2514.6万元，经费缺口345.1％，模拟运作配置经费14757.4万元，模拟运作测年追加投入1727.2万元，经费缺口比例215.0％。5、血吸虫病防制的部门协调与社会参与研究血吸虫病防制的社会职责部门涉及到14个相关职责单位或机构，具体为：地、县级疾病预防控制机、城镇社区街道委员会、农村乡镇政府和村委会、各级各类学校、各级各类大众媒体、各级各类医疗保健机构、各级爱国卫生运动委员会及其办公室、各级农业部门、各级林业部门、各级水利部门、血防工程建设施工单位、各级统计部门、各级卫生统计信息负责部门、各级畜牧部门。各防制项目均不是由哪个机构独立完成的，而是由一个或以上主要职责单位和至少一个协调配合单位来共同完成的，不同防制项目其主要职责承担单位也是不固定的。不同防制项目的社会职责部门及其分工见附件《血吸虫病防制规范》。现实中，血吸虫病防制所有社会相关职责部门的平均职责落实程度为70.9％，落实程度最高的是地、县级疾病预防控制机构(77.9％)，其次为各血防工程建设施工单位(70.3％)，第三为爱国卫生运动委员会及其办公室，而最低的是各级各类大众媒体对于健康教育的宣传职责，仅为59.2％。因而，实际工作中应切实加大所有相关部门职责与任务的落实力度，尤其是除血吸虫病防制机构以外的其他社会相关部门或机构。(六)规范预期效果分析研究新研制规范都比2001年版规范在整体上更具有全局性、系统性、逻辑性，研究内容更加详尽，在新研制规范23项防制项目299个框架要素中，保留完善12个，细化补充完善48个，新增213个，仅工作考核指标一项，新研制比原有规范新增加了67个；从专业防制人员的意向来看，规范中有关各防制项目过程质量指标及要求足以能够把握血防工作的质量(95.4％机构认同)；规范中有关工作量和工作频率的要求是能够实现血防工作目标的(93.2％机构认同)；规范中有关工作考核及其标准要求能够全面把握和评估其工作绩效(93.5％机构认同)；样本机构对于各防制项目实现其工作目标的认可程度从100％(个人防护与晚期病人治疗与管理)到90.3％(其他传染源监测)不等，均达到了90％以上；92.2％的机构认为新研制出血吸虫病防制规范是能够实现其总体目标的；从血防专业防制人员的角度来看，已研制血防规范比现有机构实际操作更为规范(95.0％机构认同)，在满足人财物需求的前提下，规范是可以具有实践可操作性的(82.7％的规范内容可施行)，并可有效改进机构工作(97.5％机构认同)，能够有效预防和控制血吸虫病。不管血吸虫病传播阻断和基本控制地区还是流行地区，随着机构血吸虫病防制规范完成程度的增加，机构所在地区血吸虫病的发病率呈下降趋势(相关系数=-0.319)。因而可见，血吸虫病防制规范对于提高血吸虫病防制工作是有效的，对于改善机构辖区内人群健康状况是有效的。四、研究中的主要探索和创新1、运用“卫生系统宏观模型”提供的“结构-过程-结果”子模，遵循“三级预防”原则，借鉴业务流程管理理念和国际标准化组织(ISO)质量管理理念，完成规范研制框架要素的界定，并对此进行了专家论证，为其他防制项目规范的撰写提供了模板和框架。2、研制出一整套系统指导血吸虫病防制工作的技术规范，明确的工作任务和目标、详尽的工作内容和方法、符合逻辑的工作流程和步骤研制，一整套血吸虫病防制工作过程质量控制指标及其要求，一整套完成血吸虫病防制工作任务所必须工作数量和频率，一整套指导防制实践的技术文书，以及一整套工作考核指标体系，为进行血吸虫病防制工作的项目管理提供了依据。3、规范的研制对102位专家进行反复14轮540人次的咨询与论证，对35个市级29个县级疾病预防控制机构进行意向调查，以及对3个市级、2个县级机构进行从2005年7月到2005年12月为期6个月的规范模拟运作，进行规范的不断完善。规范研制使用了“定性定量多重论证”的方法，确保了规范研制的可接受性和可行性，同时通过对于规范预期效果的评估分析以确保规范的有效性，为进行其他防制项目规范的研制提供了思路和技术路线。4、从理想配置和现有配置最高标准两个层次出发，运用“标杆管理”理念和“动作时间测定”法进行人力、工作经费和仪器设备的需求研究，研制出人力、工作经费和仪器设备需求的技术路线、测算步骤以及测算公式，并进行具体机构的模拟测算验证，同时测算出我国血吸虫病防制市级和县级机构完成规范所需要的人力、工作经费以及仪器设备，为进行血吸虫病防制工作的项目管理、零基预算提供了科学的依据。5、研制出规范施行所需要的组织保障、制度保障及社会参与部门及其主要职责与基本任务，为血吸虫病防制工作的顺利实施提供了组织上、制度上和沟通协调上的条件；现实中规范工作数量、工作质量完成程度以及主要职责任务的落实程度的分析，明确了现实与规范要求之间的差距，为血吸虫病防制规范的实施明确了目标差距，有助于血吸虫病防制规范的全面落实。