在我国现代化经济发展过程中,日益扩大的城市规模需要占用更多的土地,不断兴建的经济技术开发区、大学城也是动辄占用几千亩的土地,把大量耕地变为建设用地或说公益用地便成为必然。但中国农村土地是集体所有,若要改变用途,需先将集体所有变为国家所有,再通过出让国家土地使用权进入市场,而这中间必须有一个也是唯一的一个中介——政府,因此征用耕地过程中单从失地农民这一方来讲,获得的便不是市场价格,而是政府给的补偿价格。既然不是按市场价格交易,没有市场机制起作用,那么,如何确定补偿价格便成为一个重要而难以圆满解决的问题。也正因为如此,征地补偿问题不仅成为了一个社会热点问题,在学术界也引起了广泛的讨论。更多的学者把视角放在了征地补偿标准的确定上,但本文认为,要完善征地补偿制度,必须对征地补偿所涉及的所有环节进行改善,包括征地补偿的程序、方式、范围、标准和随后补偿款的分配、发放等。本文分别就这些问题展开了具体讨论,并就解决征地补偿现存问题的内在机理提出了设想。一、论文主要内容本文正文第一部分论述了我国征地补偿制度的概念、基本内容及与征地补偿制度相关的一些理论。为论证完善征地补偿制度的重要性,着重阐述了征地补偿的理论依据,包括以下几点:(1)补剪刀差的历史欠帐。由于以农补工的剪刀差政策原因,造成目前城乡经济发展和居民收入的巨大差距,如果征收农民的土地,就必须对这个差距进行补偿。(2)从所有权和产权角度认识。从权利体系上来说,农民拥有对集体内土地的所有权,而集体享有土地的占有权,土地所有权的收益应大部分归农民所有。(3)国家征地权应当是国家土地市场控制权而不是国家的土地产权剥夺权。因公益用地而征地所具有的行政强制性,只能止于征不征、征多少以及在何时何处征,而不能在补偿上也采用强制。单就国家征地作为一种国家取得财产的方式而言,应当遵循产权交易一般原则,实行等价交换,给予农民以公平补偿。(4)承担土地公益职能的义务主体应当是国家而不是被征地的农民。国家是行使公益职能的主体,公民和社会组织是承担国家义务的主体,但公民承担国家义务的形式和途径是法定的并且以全体公民为义务主体而不只是农民,单一的农民群体不是公益用地的义务主体,没有理由让农民为公益建设用地承担费用,征地时就起码应当允许农民获得与商业征地同样土地补偿价格,认为公益征地补偿就应当低于商业建设征地补偿有悖于价值补偿原则。并就征地补偿制度的理论和观念层面的障碍展开了论述,认为对于征地补偿制度具体每个环节的完善只是在现有制度框架下所做的修修补补,而最重要的还是明确界定土地产权和政府执政理念和角色的改变,政府应该以建设服务型政府为方向,成为经济建设的管理者,注重社会公平,给予农民平等的国民待遇,努力建设社会主义和谐社会。接下来的章节分别对征地补偿的各个环节的制度规定作具体论述,并提出相应的政策设想,主要包括征地补偿的程序、征地补偿的范围、征地补偿的标准、征地补偿款的分配、发放及后续问题。要建设一个完善合理的征地补偿制度,以上每一个环节、每一个问题都很重要,只有完善每一个环节、解决每一个问题,才能让农民拿到满意的征地补偿款。具体来说:(1)目前征地补偿在程序上不够公平、公正、公开,被征地农民在这一过程中缺乏话语权,失地农民被不公平对待或认为被不公平对待,由此滋生一系列矛盾和问题,影响了农村社会的稳定。这个问题必须引起重视,必须得到合理的解决。而其最根本的解决之道是减少地方政府在征地方面的自由裁量权,扩大农民的知情权、参与权和救济权。(2)在土地补偿方式上,政府鼓励采取多种方式妥善安置失地农民,以保证失地农民的长远生计,但笔者认为补偿方式的多少或具体内容并不重要,重要的是这些方式必须满足两个条件:尊重农民意愿;采取多种方式安置的,这些方式的综合福利不应比单纯的货币补偿低。(3)目前的征地补偿范围主要包括与土地直接相关损失,而中国的土地对农民的意义并不在于土地本身,还有其他许多功能,如就业、社会保障,这些功能对于农民的意义并不低于土地或地上附着物的价值。即使在国外,补偿的也不仅仅是土地的直接损失。因此,目前我国可适当扩大征地补偿范围。(4)我国征地补偿标准在朝向合理化的道路上不断行进,但仍存在不少问题。征地补偿的标准主要问题表现在补偿标准偏低、补偿标准不合理。具体表现在:现行的土地管理法只规定了土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前3年平均年产值的30倍这一上限,而没有规定“两费”最低必须达到的下限,这就导致各地政府在实际执行时往往就低不就高;补偿价格以土地原用途前三年平均产值为基础进行计算,不符合当前国情和市场经济原理;补偿价格没有包含对农民潜在损失的补偿,隐性的损害了农民利益。(5)征地补偿款的分配、发放及后续使用问题也很重要,补偿款的分配合理化主要在制度、政策制订层面上,不应把很大一部分征地补偿费分配给一个“虚”的经济体——集体经济组织,应更明确的分配给农民;而其发放则除了合理的发放渠道还要持续的有效的监督,不能被层层克扣最后到农民手里所剩无几,农民还没有任何地方可以申冤;后续问题主要指分配给农村集体经济组织的土地补偿费等,按道理这部分款项也是应该用到农民集体身上,但现实中往往变成了官员所有,用于不合规的渠道,使农民的利益受损。这些问题虽然不是土地补偿的主体部分,却也是切实关系着农民能否真正拿到满意的土地补偿款,必须合理地加以解决。二、论文主要观点1.征地补偿制度的完善应是每一个具体环节的完善,每一个环节都不可偏废,都必须受到重视。补偿标准再高,如果到不了农民手里,也无济于事,反而是助长了腐败,导致干群关系紧张。2.不管是从过去农民所做的牺牲,现在农民应得的所有权收益,还是从未来为保障农民安定生活所应作的安排来讲,给予农民公平合理的补偿都是应该的。而从中央政府提出统筹城乡发展,建设和谐社会的政策方向来讲,更不应在城市高速发展、城市化进程一日千里的过程中再次剥夺农民的利益,以致产生新的社会矛盾。3.我国征地补偿制度也日益完善,但仍存在诸多不尽人意的地方。从整个社会发展的角度讲,缺乏一个公平公正的对待各主体的理念和与时俱进的意识。特别是偏窄的补偿范围和偏低的补偿标准。而在实际操作中更由于政府与农民始终处于不对等的地位,又加上监督不到位,政策的执行便走了样,征地补偿程序不够公开公正,补偿标准的随意性大,补偿款更是难以顺利发放到农民手里。4.对征地补偿制度的完善非常重要,但始终是治标不治本,最重要的是政府必须转变执政理念,更多的以公共管理者或公共服务者的角色出现,为社会各主体创造一个公平公正的竞争环境,继续完善社会主义市场经济体制。三、论文主要贡献1.对征地补偿制度从理论到实践的各个环节进行了较系统全面的论述,认识到征地补偿制度的完善需要每一个环节的具体完善,每一个环节都不可偏废。不管是制度设计还是监管都应注意到这一点,不可重其一而忽略其他。如征地补偿款的发放及后续问题目前没有引起足够的重视,却是一个非常重要的问题,直接关系到农民是否真的拿到征地方承诺的补偿款。2.本文认为,完善征地补偿制度的一个重要前提是政府有一个符合市场经济规则的角色定位,把建设服务型政府和建设和谐社会的政策目标落到实处,在处理征地补偿问题上给予农民平等的国民待遇。否则,任何的争论、建议都只能沦为空谈,并不能真正体现在征地补偿制度上,更难以在实践中落到实处。