生态补偿是起源于西方国家的一项环境经济政策,其基本特征是兼顾生态保护与经济发展,已经成为我国生态文明建设的重要制度。实践中,我国的生态补偿主要是政府补偿,在政府补偿中,政府是补偿主体,补给谁、补多少都由政府来决定,政府是补偿资金来源的唯一主体。实践表明,政府补偿不仅在我国生态环境保护中发挥了重要作用,而且在助力脱贫攻坚和乡村振兴、维护生态公平和促进经济社会发展的进程中也发挥了重要作用,但是也逐渐暴露出一些问题,例如补偿资金来源单一、补偿标准和补偿效益偏低等。因此,利用市场机制配置生态资源、吸引社会资本投入生态补偿,这是生态补偿面临的现实要求。2017年党的十九大明确提出建立市场化、多元化生态补偿机制,不仅指明了生态补偿从政府补偿转向市场化补偿的发展方向,而且也回应了现实要求。概言之,我国生态补偿向市场化转型,即对接顶层设计,又对接现实需要。基于自然资源的公共产品属性和我国社会主义市场经济的中国特色,我国的市场化生态补偿不能像西方国家那样完全依靠市场调节,仍然需要政府在其中发挥重要作用,这是建立市场化生态补偿机制的必要前提。为了具体落实市场化生态补偿,2018年国家发改委等九部委印发了《建立市场化、多元化生态保护补偿机制行动计划》（简称《行动计划》）,其中明确要求“发挥政府在市场化、多元化生态保护补偿中的引导作用”。那么,政府如何引导市场化生态补偿机制运行、如何从制度层面对政府引导市场化生态补偿的行为予以规范和保障,使有效市场和有为政府更好结合,这是法政治学学科需要研究的重要命题,也是生态补偿研究领域的一个重要课题。市场化生态补偿中政府引导行为的制度治理问题,拟围绕市场化生态补偿、政府引导行为、制度治理三个关键词展开,是指运用法律等制度规范对政府引导市场化生态补偿的行为予以治理的过程。这一过程需要以一定的理论为依据,主要包括外部性理论、引导型政府理论、治理理论和生态正义理论等,这些理论便是市场化生态补偿中政府引导行为制度治理问题的理论基础。适用制度对政府引导市场化生态补偿的行为予以治理,从微观层面而言,有利于直接规范市场化生态补偿中的政府引导行为,推动市场化生态补偿实践活动,实现政府补偿向市场化生态补偿的转型;从中观层面而言,有助于推进生态环境治理现代化;从宏观层面而言,有助于更好地维护生态安全与生态公平。在我国的市场化生态补偿中,政府需要发挥引导作用。遵循“应然——实然”的分析框架,对市场化生态补偿中的政府引导行为进行制度治理,首先需要明确市场化生态补偿中政府引导行为的逻辑理路,核心内容是市场化生态补偿中政府引导行为的应然样态,这个应然样态的基本特征就是市场化生态补偿机制得以顺利运行,政府不仅放权于市场而且统筹协调,同时政府补偿也有存在的空间。政府引导行为的逻辑理路包含三个层面:一是政府引导行为的生成逻辑即政府引导行为产生的原因,包括治理理论的发展演进、政府与市场关系的变迁、政府职能和角色的转变,以及生态补偿自身的实践历程,它们都对政府引导市场化生态补偿提出了要求;二是政府引导行为的形式逻辑即政府引导行为的表现形态,也是具体内容,包括价值观念引导、技术规程引导、资金供给引导和政策法规引导;三是政府引导行为的运行逻辑即政府引导行为的运行方式,根据市场化生态补偿发展的不同阶段和政府自身的行政体制,政府引导行为有着不同的运行方式。我国在森林、流域等多个领域积极开展市场化生态补偿实践,积累了一定的经验,但是仍然存在一些不足。对标市场化生态补偿中政府引导行为的应然样态,结合实证调研的具体数据,发现在市场化生态补偿实践中,存在着政府引导行为失当的问题,具体包括政府对公众参与生态补偿的价值观念引导不力、政府为市场交易提供技术引导的能力不足、政府引导资金对社会资本的带动效应不佳、政府引导生态补偿的政策法规供给不够四个方面,这些问题直接导致政府未能充分发挥对市场化生态补偿的引导作用,政府引导市场化生态补偿的实践效果不尽如人意。制度是解释理性的社会主体行为选择的关键变量,地方政府的行为选择离不开其所处的制度环境。遵循“行为——制度”的分析框架,政府在市场化生态补偿中的行为在很大程度上是制度环境的产物,因此需要从制度层面对市场化生态补偿中政府引导行为失当的原因予以分析。按照新制度主义政治学中普遍认可的制度分类方式,将制度分为非正式制度和正式制度。非正式制度是人类在长期的社会生活实践中形成的,以非成文形式存在的,诉诸于人内心自律的行为规范,如价值观念与思想道德观念等。政府引导市场化生态补偿的价值观念僵化是政府引导行为失当的非正式制度原因,体现于人类中心主义与生态中心主义长期博弈、市场化运作导致政府的自利性倾向凸显、政府对受益者支付补偿的认知存在局限等三个方面。正式制度则包括以成文形式存在的,影响和制约政府引导行为选择的法律法规、组织结构和社会规范。在法政治学视角下,法律制度是最为重要的正式制度,目前规范政府引导行为的法律制度不够完备,这是导致政府引导行为失当的根本原因,表现为国家层面的专项法律缺位、单项法律的内容缺失缺陷、行政法规与规章规定粗疏、地方规范性文件缺乏统一。除法律制度原因外,生态环境管理体制不够科学、财政分权制度不尽合理、政府绩效考核制度不够规范、政府监督问责制度不甚健全等其他非法律层面的制度尚存不足,这同样是导致政府引导行为失当的重要原因。设计市场化生态补偿中政府引导行为制度治理的路径是制度研究的最终目标。设计制度治理路径以规范政府引导市场化生态补偿的行为、促进政府补偿与市场补偿深度融合、提高生态环境治理和生态文明建设的效能为目标,包括健全规范市场化生态补偿中政府引导行为的法律制度、完善规范政府引导行为的非法律制度,以及强化相应的制度落实等三个方面,最终形成“制度构建——制度完善——制度落实”这一制度治理的闭环结构。具体而言,从确立政府与市场相结合的立法原则、构建法律效力层级完备的法律体系、厘清政府职权的范围和立法的边界,以及明确政府引导生态补偿的立法内容等四个方面推进法律制度建立健全;从优化生态环境保护行政管理体制、建立事权与财权匹配的财政制度、改进政府生态绩效考核激励制度、齐备生态补偿领域监督问责制度等四个方面促进其他非法律制度完善;从提升以制度推进生态文明建设的思想意识、实行“党政同责”压实制度落实的主体责任、凝聚各部门力量形成制度落实的整体合力、协调利用多种监督方式等四个方面强化已有的制度执行,保障制度最终贯彻落实。