共建政策的出台是以惠利于中央、地方以及高校三方为基本价值取向的，然而，该政策实施十余年以来，效果并非十分理想。造成这种实施效果与政策目标相去甚远的主要原因，就在于我国中央和地方的权力关系常常处于一种非规范性的态势。由于我国中央和地方之间权力关系的界定缺乏有效的制度保障，中央和地方之间的权力、责任往往是通过双边谈判或博弈来确定的，因此双方的关系常常是既定的、不稳定的，政策执行的效果也就失去了规范性和制度的保障，这就在很大程度上阻碍了我国高等教育体制改革的进程，客观上影响了我国教育领域内诸多公共政策的效果和作用。 概括说来，目前我国教育领域内中央和地方之间权力关系的非规范性主要有三个基本表征：一是事权和财权的冲突:二是权力和责任的分割；三是权力运行的部门利益化取向。这三种表征在高教管理上有着明显而广泛的反映，而这种现象产生的最重要的原因就是我国并没有建立起有效、明晰的制度体系来对两级政府之间的权力关系进行界定。在权力的实际运行过程中，由于制度的缺失，权力关系往往是各主体间博弈和谈判后确定的，此外，现有的制度设计也缺乏对权力关系合理、科学的规范，事权和财权、权力和责任不匹配，给权力的实际运行带来了很大的制肘。与此同时，我国中央和地方之间的信息不对称，以及由此引发的中央部门和地方部门间的机会主义行为，也给两级政府间的权力关系规范化带来了很大的挑战。当然，制度从来都不能独立于文化之外而存在，任何制度都是在特定的文化氛围中形成和发展的，因此，在中国这样一个传统文化十分发达的国度，传统的政治文化对我国政府间权力关系的影响也就不容忽视，笔者在文中就文化对我国中央和地方权力关系非规范性的影响也展开了一定的探讨。 本文以“高校共建”为主要切入点，深刻剖析了以共建为代表的一系列教育公共政策中所表现出来的中央和地方管理权力方面存在的问题，揭示了我国目前高等教育公共管理领域内存在的中央和地方权力关系非规范性的现象，同时结合相关的权力理论和现实情况，从历史的、文化的、社会的视角，对产生这种非规范性现象的诱因进行了深刻的解析，最后对教育领域内中央和地方管理权力非规范性的治理提出了一些尝试性、建设性的建议。