随着我国综合国力的日益提升,越来越多的海外留学人员选择回国发展,涌现了一批海归人才归国创业。海归人才作为国家重要的智力资本,对实现人才强国战略具有重要意义。为了吸引和鼓励更多的海外人才归国发展,我国政府积极出台了一系列政策给予扶持,涉及到海归创业的方方面面。然而,高层次海归的比例仍然较少。为争夺高层次人才,我国仍面临着严峻的形势。从政策的角度如何构建更为合理的政策来吸引和鼓励更多的高层次海归回国发展显得尤为迫切与重要。而北京和上海作为海归归国发展的两大聚集地,36.1%的海归选择归国后在北京创业,而8.2%的海归选择在上海创业,研究两者间的差异具有现实意义。在已有研究的基础上,结合学者Anders Lundstrom和Lois A. Stevenson提出的创业政策理论框架,以及海归群体的特殊性,构建全新的海归创业政策分析框架。采用内容分析法,以京沪两地海归创业政策文本为分析对象,进行编码与量化分析,并得出以下研究结论：1、京沪两地在海归创业政策方面政策数量不断攀升,也摸索到了其发展的方向：(1)认识到“融资难”是海归创业与发展面临的最普遍的难题,出台大量相关政策给予扶持；(2)考虑到“生活无忧”是海归创业与发展的最根本的保障,出台大量福利保障政策给予扶持；(3)人才引进与产业发展有机结合,聚焦战略性新兴产业。2、京沪两地在海归创业政策方面仍然存在着一定的问题有待改进：(1)创业融资政策数量多,但资金申请门槛高；间接融资难,直接融资体系不成熟；(2)创业促进政策数量少,对政策落实及作用发挥缺乏科学评估；(3)缺少创业支持,政策基本覆盖了创业人才引进、激励方面的内容,但对于创业人才引进后的后续培养方面,政策缺失,前瞻性不够；(4)政策偏重关注创业者的福利性政策,缺乏对发展性政策的制定。3、京沪两地在海归创业政策方面侧重不同,各有千秋：北京务虚,注重创业氛围的积极营造；上海务实,注重细分政策的具体制定。针对上述问题,本文提出了多条建议,为有关部门制定与完善海归创业政策提供参考。