创建学习型政府组织是政府主动适应环境变革的一种组织变迁。建立学习型政府组织的着力点就是提高政府组织的学习力。而政府组织的学习力主要体现在变化环境下政府履行核心职能的能力和水平,即政府的有效性程度。而政府的有效性程度取决于政府与外部组织的合作关系和政府内部结构状态。政府是否善于认识、发现和利用其他组织的作用是政府学习能力的重要体现,也是实现政府有效性的前提。因此,建立学习型政府组织关键是完成两项任务,即政府组织内部结构的深刻变迁和政府组织与其它组织关系的重新建构两个方面。可见,建立学习型政府的实质就是:在日益不确定性的环境特性下,政府组织与所处的系统组织不断实行组织分工的过程。从政府组织与市场组织的组织分工,到政府组织与社会组织的组织分工,再到政府组织与虚拟组织的进一步分工,是政府组织应对不断复杂环境的一个基本进化路径。而正是由于政府组织职能的不断外组织化,提高了政府组织的学习能力,强化了政府组织履行核心职能的能力,从而使政府组织应对复杂环境的能力不断得以提高。可见,政府组织职能外组织化过程其实质就是政府组织和环境系统的一个相互学习过程。当然,要实现有效的组织分工,必须依赖于市场组织、社会组织的发育成熟程度和虚拟组织的发达程度。可见,学习型政府组织的创建不是随心所欲的,它必须建立在一定的客观基础之上,即市场基础、社会基础和信息技术基础。因此,如何根据市场组织、社会组织和虚拟组织的实际发展情况来及时实现政府组织职能的外组织化,是学习型政府组织建设的关键,同时也决定了学习型政府建设的进度。因此,学习型政府组织建设必然是一个随着市场组织、社会组织和虚拟组织的发育状况而不断推进的渐进式过程,是一个政府组织职能不断被外组织化的过程。因此,建设学习型政府就是指在不断复杂的组织生态环境条件下,政府组织通过学习不断理清政府核心使命,并根据外部组织的成长发育程度,不断实现政府组织职能外组织化,从而实现政府组织和外部环境良性互动的组织变迁过程。