改革开放以来,我国民办幼儿园迅速发展,有效地缓解了公办幼儿园资源不足的问题,有力地促进了学前教育事业的发展。但与此同时,民办幼儿园在发展过程中涌现出大量诸如收费高、投资者对利益过渡追逐、教育质量无法得到有效保证等问题,引发社会集体焦虑。在此背景下,政府应该在学前教育服务中扮演什么角色成为舆论焦点。正确审视民办幼儿园的特性,是政府确立其治理方式与运作机制的基础。政府行使的公共权力本质上用于追求社会和公民的公共利益,解决社会公共问题,提供社会公共产品服务。学前教育具有准公共产品属性,将学前教育纳入公共服务体系是世界各国共识,但这并不意味着必须依靠政府直接提供学前教育服务。实际上,多元供给是实现学前教育服务供需平衡的必然选择。考察民办幼儿园的发展历程,我们可以清楚地看到,一方面市场机制创造了学前教育服务中的自由选择和竞争,在扩大学前教育资源方面发挥了重要作用。另一方面由于学前教育具有正外部性、信息不对称等特征容易导致市场失灵,需要政府的适度干预。规制经济学所研究的正是市场经济体制下,以矫正和改善市场机制内在问题为目的,政府干预和干涉经济主体活动的行为。其强调在资源稀缺的前提下,规制行为要有助于资源的合理配置、利益主体之间的利益均衡和整体福利的增加。为实现公共政策目标,规制机构可以采取不同的规制方式,其中最主要的方式包括准入规制、价格规制和质量规制。这为研究政府如何治理民办幼儿园提供了一个非常好的分析框架。准入规制是政府对民办幼儿园实施规制的起点。政府依据一定的标准,通过审查、许可、备案一系列手段对市场进入者进行资格限制。相对于其他一些行业,民办幼儿园准入规制更多的是为了解决信息不充分、不对称问题。政府对民办幼儿园进行资格审查,可以大大减少利用信息优势欺骗消费者或以不正当手段排斥竞争者来获利的市场交易主体的数量。其主要途径有两种：一是要求进入学前教育市场的民办幼儿园必须达到政府所规定的标准。这样,政府可以将不符合标准的办园申请者排斥在市场之外。也等于向市场发出一个信号,说明被允许进入市场的民办幼儿园已经具备了一定的质量和水平,从而改善学前教育服务提供者与购买者之间的信息不对称问题。二是政府定期或不定期地审查已进入市场的交易主体,迫使其始终遵循政府规定的标准。政府对进入后达不到规定标准的民办幼儿园取消其办园资格,将其清除出市场。可见,设定合理的准入标准并明晰规制流程与各部门职责是有效准入规制的关键因素,也是今后进行准入规制改革的着力点。价格规制是民办幼儿园政府规制的核心内容。当前,世界上存在两种重要的价格规制模型,一种是投资回报率规制模型,另一种是价格上限规制模型。投资回报率规制模型的基本思想是在产品成本的基础上加上合理的资本回报率,测算出销售额,再除以预测的销售量计算出合理的价格水平。我国一般民办幼儿园的学费定价方法是幼儿园在扣除办学成本等费用之后取得合理回报,即成本加成法,这和投资回报率规制模型的基本思想是一致的。而普惠性民办幼儿园由规制机构以合同约定等方式确定最高收费标准,幼儿园的学费定价不能超过规定价格的上限,其核心思想与价格上限规制模型类似。这两种价格规制方式各有优缺点,对一般民办幼儿园进行价格规制的关键因素是确定成本费用和投资回报率。对普惠性民办幼儿园采用价格上限规制方式的可行性依赖于政府的财政支持力度,如果政府不提供财政补贴,民办幼儿园就不会选择接受政府的价格上限规制。从目前价格规制的现状看,核算成本费用,明确投资回报率以及加大财政补贴力度是改善价格规制的重点。质量规制是政府为了保证民办幼儿园所提供的教育服务质量,以及在信息不对称条件下防止竞争产业提供低劣的产品和服务,依据一定标准,对民办幼儿园教育质量进行检查和监督。由于学前教育服务具有“信任品”的特征,其质量不容易被消费者快速观察到,民办幼儿园有降低产品质量谋求短期利益的机会主义动机。为此,政府往往采取下列方式进行质量规制：一是禁止特定行为,如禁止学前教育“小学化”；二是执业资格制度,幼儿教师、园长等需要有从业资格证书；三是认证和检查制度,如对民办幼儿园进行等级评估,定期检查等;四是信息公开制度,信息公开主体既包括民办幼儿园也包括政府；五是财政补贴制度,如给民办幼儿园晋级奖励。其中,建立市场信誉机制是政府质量规制过程中需要努力的一个方向。民办幼儿园的准入规制、价格规制和质量规制虽涉及的内容不同,但关注的都是信息不对称条件下,政府如何通过规制来实现社会福利最大化,三者之间存在激励相容。政府在决定准入规制的强弱度时,必须充分考虑价格规制的因素,同时防止价格规制和质量规制之间可能导致的价格和质量的替代。总之,政府根据一定的公共政策目标,依法对民办幼儿园进行规制,引导民办幼儿园提供普惠性服务,在弥补学前教育市场失灵,促进平等和提高效率方面发挥了积极作用。不过由于政府管理民办幼儿园的历史不长、经验不足,还存在诸如由政府缺位、越位、错位等引起的规制失灵问题,要解决这些问题的关键是对规制者进行再规制,通过提升政府规制质量来减少规制失灵的机会,从而促进民办幼儿园的大力发展。