2003年11月，国务院办公厅下发《关于切实解决建设领域拖欠工程款问题的通知》，标志着清理拖欠工程款政策(以下简称为清欠政策)的出台和启动。本文试通过对拖欠工程款问题的特点和成因、清欠政策的主要内容及其规划理性、清欠政策执行情况、存在的主要问题等方面的分析，对正在实施中的清欠政策进行评估，并提出相关政策建议。　　随着我国城乡建设事业的快速发展，建设领域拖欠工程款问题也日益突出，呈愈演愈烈之势。据统计，2003年底前全国建设领域累计拖欠工程款数额已达3660亿元。拖欠工程款问题成因复杂，可概括为10个方面:1、城乡基础设施建设资金不足;2、“政绩工程”导致大量不合理负债建设;3、部分房地产开发商把拖欠工程款当作“经营谋略”;4、建筑市场不规范;5、建筑市场诚信体系建设滞后;6、建设领域法制不健全;7、行政执法不严;8、建设单位“关停并转”使债权债务关系复杂化;9、工程建设超概算;10、司法执行难。上述分析表明，拖欠工程款问题的形成有历史、体制、机制、市场、法制等诸多方面的原因，虽然表现在建设领域，而根源却在社会。　　拖欠工程款属于民事关系中的合同违约问题，本应通过合同双方当事人协商、或通过仲裁、诉讼来解决。但现实情况却是拖欠工程款量大面广，协商解决的可能性小，仲裁或诉讼普遍存在时间长、费用高、执行难问题。大量拖欠工程款，不仅影响建筑行业和建筑市场的健康发展，破坏正常的经济秩序，也给建筑安全和工程质量带来隐患，引发大量纠纷和矛盾，且政府投资项目拖欠工程款已影响到政府的形象和公众对政府的信任，尤其是拖欠工程款直接导致大量农民工工资被拖欠，损害了广大农民工的切身利益，严重影响了农民工的生产生活，危及全社会的稳定，妨碍了和谐社会的构建。因此，拖欠工程款已不仅是合同当事人双方的问题，而是已成为重大的社会公共问题。对于这样重大的社会问题，政府作为社会公共管理者，有责任采取有效措施尽快加以解决。　　针对全国建设领域愈演愈烈的工程款拖欠问题，国务院办公厅于2003年11月下发了《关于切实解决建设领域拖欠工程款问题的通知》(国办发[2003]94号)，提出“自2004年起，用3年时间基本解决建设领域拖欠工程款以及拖欠农民工工资问题，并建立预防拖欠的长效机制”的清欠政策目标，要求全国各地政府对当地建设领域拖欠的工程款进行全面清理，以解决房地产开发项目和政府投资项目拖欠的工程款为重点，采取有效措施，解决拖欠工程款问题。同时提出一系列清欠措施:1、提高认识，明确工作重点和目标;2、加大工作力度，解决拖欠的工程款和农民工工资;3、综合治理，从源头上防止拖欠工程款的发生;4、明确责任分工，加强组织领导。通知下达后，一场由国务院直接推动的清理建设领域拖欠工程款工作在全国各地逐步展开。　　至目前，清欠政策的实施已取得阶段性成果，解决2003年以前已竣工项目拖欠工程款的比例达到49.6％，解决农民工工资的比例达到99％。但同时也存在着个别地区重视不够、清欠比例低、政府投资项目清欠难度大以及前清后欠等问题。　　清欠政策作为一项管制性公共政策，目标明确，措施较为有力并具可操作性，价值取向注重公平公正，注重对社会弱势群体合法权益的维护，并且在实施中取得了明显的成效。审视清欠政策，可从6个方面见其规划理性:1、从政府职能角度看其正当性;2、从维护经济健康发展看其合理性;3、从标的群体看其公共性;4、从维护弱势群体利益看其公正性;5、从政治、经济等方面看其可行性;6、从构建和谐社会看其紧迫性。清欠政策的现实意义在于:一是有利于维护市场经济秩序，促进经济健康发展;二是有利于维护社会的稳定;三是有利于推动社会的全面进步。从现实和长远的角度看，清欠政策还具有很强的象征意义，其根本目的是维护普通百姓的利益，表明了国家经济增长不以牺牲群众利益为代价的价值取向，折射出政府“以人为本”的执政理念和“构建和谐社会”的价值追求。尽管存在着在政策实施中过多采用行政干预措施之瑕，但瑕不掩瑜，清理拖欠工程款政策仍不失为适应当前我国国情的理性选择。当然，清欠政策尚需在实施中进一步完善，特别是在构建长效机制方面，要注重考虑深层次问题和相关配套措施。因为一个无法回避的事实是:拖欠工程款是市场运行中的民事合同问题，不应只由行政机关依其国家权力进行清理解决，虽然这是一个必需的手段和一个必经的阶段。清欠政策的走势将是由清理已存拖欠为主向完善长效机制为主、以行政手段为主向建立健全市场化和法制化机制的方向转变。　　鉴于清欠政策实施中存在的问题，提出如下建议:1、加强宣传教育，提高执行者对清欠政策的认同度;2、突出解决重点、难点问题，全面清理已存在的工程款拖欠;3、加快建立预防拖欠的长效机制和相关配套制度，从源头上防止产生新的拖欠。一是加快财政收入体制改革，合理划分中央与地方税收份额，适当增加地方特别是欠发达地区的财政收入;二是加快投资体制改革，多渠道筹集建设资金，中央向地方投资时不再要求地方配套资金;三是改进和完善干部实绩考核制度，杜绝不切实际的“政绩工程”、“形象工程”;四是推进建设领域诚信体系建设;五是加快修订《建筑法》等法律法规，健全相关制度，进一步规范建筑市场各方主体行为。　　解决建设领域拖欠工程款问题，是一项复杂的社会系统工程。由于清理拖欠工程款涉及利益关系的调整，自然会遇到各种问题和矛盾，情况复杂，难度很大。在目前情况下，必须完善政策，治标与治本结合，清理与防范并重，健全以市场化和法制化为主的机制，运用经济的、法律的、行政的、舆论的手段进行综合治理，从根本上解决建设领域拖欠工程款问题，以促进建筑业和整个国民经济持续快速健康发展，保持全社会的和谐稳定。