新世纪以来的社会政策发展现象究竟是社会权利的扩张，还是政府社会控制的新策略，是当前中国社会政策研究不可回避的重要问题。为了深入研究这一问题，回应国内学者的竞争性解释观点，本文基于福利国家变迁动力的一般分析模型，聚焦我国城市低保的发展动力，以1997年至2010年的省际面板数据模型进行实证研究。　　 1990年代后半期，城市低保因维护社会稳定，配合国有企业改革为动力而建立。地方政府维稳的压力与低保专项转移支付的建立，促进城市低保在全国的迅速扩张。在中央政府的督促下，面向城市国有企业下岗职工的积极覆盖策略与有限的低保给付水平的组合造成低保对象不得以的“低保依赖”，进而实现了城市低保对低保对象的有效“管理”。但是，当大规模下岗失业群体的社会稳定威胁消解之后，地方政府对城市低保发展的态度和策略都发生了变化。地方政府竞争使得低保仅仅成为管理穷人，维护社会稳定的工具。在此逻辑下，地方政府控制地方低保支出总体水平的取向，地方政府通过综合控制低保标准、待遇资格条件以及实际给付慷慨程度来使得低保权利成为典型的有条件的社会公民权。(conditional citizenship)　　 本文的实证分析证实了上述假设。实证研究结果表明，城市低保支出与经济发展水平呈现显著的倒U型曲线的特征;城市低保的发展动力显著地、稳定地被地方政府自主性、政府能力类变量解释，并支持本文的相关研究假设。进而，我们可以认为新世纪以来的社会政策扩展并不意味着社会权利的扩张，而可能是政府以往治理技术的延伸。