现代法治的内容不是“依法治国”、“依法行政”所能全部涵盖的，它包括国家治理活动依法而为，也包括市民社会依法而为的自治。近现代中国的法治建设实际上是一场以中国政府为主，在政府强力推动下进行的一场自上而下的运动。由于这场运动忽略了社会基础，忽略了社会民众的力量，中国并没有真正走上法治之路。法治不是政府对社会和民众实行的法律统治，中国的法治也不是政府一厢情愿靠权力推进就能建立的，它必须有相应的社会基础，应当是社会演进的必然结果。一个与政治国家分离的独立的现代市民社会是法治的社会基础，市民社会的经济基础以及在此基础上产生的法律文化对法治有决定性的影响。在中国的法治建设中，现代市场经济以及在此基础上产生的现代法观念，是具有决定性意义的因素。在促进市民社会现代市场经济体制的建立以及市民自由、自主、平等、权利等现代法观念的形成过程中，政府职能的转变，尤其是从经济领域退出，变直接的微观计划经济为间接的宏观调控市场；政府权力受到限制，弱化和规范政府对市民社会的强制性干预是关键。因此，政府的职能不在于凭借权力和主观意志直接构建和推行法<WP=5>治，而在于通过社会制度的改革，对国家政治权力尤其是自身权力的控制，还权于社会和民众，让社会民众自主，促成一个独立自主的市民社会，加快市民社会的经济现代化和法观念的现代化进程，从而为法治提供坚实的社会基础。