以经济建设为中心是我们的基本国策,经济发展的过程也就伴随着城市化和工业化的飞速发展,大量农村集体土地经由征用转为国家建设用地。正是在这样的背景之下,农地征用引发的土地补偿安置问题等利益冲突,已经取代税费问题成为新的矛盾焦点,引起了极大的关注。本文从我国征地制度的实行现状以及引发的多种经济社会问题出发,在现实基础上提出问题——我国农地转用过程中产生了利益分配的多种矛盾,因此制度本身的设计和运行值得研究。然后是从理论角度出发,运用制度经济学的相关知识,作为制度改进的分析基础。第三步是从实证角度出发,理论上符合效率要求的制度是否能够实行呢?从具有代表性的一些国家的实践经验来看,他们的征地制度相对成熟和稳定,值得我们借鉴。有了理论支持和国际经验的借鉴,我们还要结合我国实际,进一步探讨提出改革方向和意见的可行性。因此,第四部分是对于我国建国以来征地制度的实践总结,分析得出在我国具体的政治经济环境之下,征地制度的改革重点在于产权界定和政府、农民等主体之间的利益协调,而不是所有权的归属。最后,在前面的阐述基础之上,提出我国征地制度改革的原则和方向,以及相关的政策建议。首先,对于本文讨论范围进行明确。本文所说的土地征用权是国家为了“公共目的或公共利益需要”,依照法定程序,强制性的取得原土地权利人的土地并给予补偿的权利。由此设立的相关权利与义务的制度安排被称为土地征用制度,在我国,就表现为将集体土地变为国有土地。具体而言,征地制度主要包含了三个方面的内容:征地范围、征地补偿标准、征地程序。其中,征地程序不仅包含了征地权行使的主体,还包括了具体政策的制定和落实,以及一旦发生纠纷之后,由谁来仲裁解决的问题。虽然《中华人民共和国土地管理法》(下称《土地管理法》)第四十七条对农民的征地(即土地征用或征用土地)补偿已做了明确规定,但该法定的补偿标准、方案带有强烈的计划经济色彩,已不适应我国社会主义市场经济的发展要求,需要进行改革。本文以建国以来我国征地制度及其发展变化为研究对象,一方面运用新制度经济学的分析工具,从产权变化的角度出发,分析征地过程中各个主体利益的变化,以及由此推导出影响土地流转的因素;另一方面通过分析征地过程中各个主体利益变化导致的特定行为,结合我国征地制度的现状,对征地范围过宽、补偿标准较低、土地市场存在缺陷以及城市土地被浪费等问题进行制度层面的分析,并在此基础上总结出制定和影响征地制度的各个重要因素。结合上面的分析基础,作者得出征地制度变迁所要遵守的一般原则和规律,以此作为进一步分析和政策建议的理论基础。接下来是本文的实证分析部分。主要包括三个方面的内容:其一是国际上具有代表性的几个国家的征地制度,从它们之间的共同点总结出制定征地制度的普遍原则;第二方面是建国以来到提出征地制度改革之前的实践经历,重点在于表明过去实行的征地制度存在的问题和弊端;第三方面是我国征地制度在实践中摸索的改革实践,主要是结合地方实际实行有利于克服过去征地制度弊端的新的方式,从这些并不完善的改革实践中我们可以归纳出征地制度改革的发展趋势和改进方式。在文章的开头部分,本文首先确定土地征用制度的内涵,明确本文所要讨论的对象是征地范围的确定、征地程序的制定和征地纠纷的仲裁;接着运用新制度经济学的分析手段,从产权的角度出发讨论征地制度的约束条件和和制度变迁的动因;然后是我国农地征用历程的总结分析,在参考国外做法的基础上,讨论征地制度的变化和制定应当遵循的原则;最后以农地产权——尤其是其中的转让权为核心,以实现农民土地权益和分享城市化成果为目标提出政策建议。在分析过程中,除了规范分析、搜集采用数据资料进行分析之外,还运用了国家之间的制度比较,以及综合运用逻辑演绎和归纳法。本文的分析结论主要是建立在前人的研究结论之上,紧紧抓住经济学分析的范畴,抽象掉了一些政治层面的讨论。征地是城市化的必要手段,西方发达国家都曾经历过这一阶段,他们的征地制度也相对完善,具有重要的借鉴意义。现阶段,西方发达资本主义国家已经完成了二元经济转型,他们的征地范围主要局限于为了公共利益的非商业化征地,补偿标准一般参考市价,征地纠纷都有专门的仲裁机构解决。而一些发展中国家比如拉美国家,在土地的城市化过程中有的采取了极端的私有化方式,最后出现了国内土地大量兼并的局面,对经济发展和社会稳定都产生了不利影响,这种情况也值得我们引以为戒。对于我们正处在转型期的社会主义国家来说,土地作为最重要的一种自然资源,承担着体现社会制度性质的重要作用,其流动性受到严格限制,国家作为土地的最终所有人在征地过程中扮演者重要的中介角色。由于政府主体的不明确和利益原因,征地制度的制定和执行过程中产生了很多问题——征地范围大、补偿标准低、征地纠纷不能通过专门的独立机构解决,其后果是严重的,从经济角度说,土地这一宝贵资源不能得到有效利用,社会资源不能实现最优配置,影响了经济持续健康发展;从社会角度说,农民的权益不能得到保障,贫富差距的进一步拉大激发了社会矛盾,影响社会稳定和经济发展。改革开放以来,征地制度对经济发展的制约逐步体现,于是在一些地区出现了改革模式,其中具有代表性的著名模式有南海模式、昆山模式,以及广东出台关于农地直接入市的一些法令。通过与国际经验的比较,以及对于国内改进模式的总结,我们可以发现,考虑到土地资源的特殊性,对于征地制度的改进一般不会涉及土地所有权的问题,重点在于产权影响经济效率的内容,也就是关于转让权的规定。同时,国家(或者说政府)在征地过程中应当承担怎样的角色,应该本着什么原则来制定征地制度和政策也是关注重点。我们不能假设政府会自觉站在经济发展客观需要的角度制定政策,因为政府有自己的经济利益需要,因此对于政府行使征地权要进行约束。作为征地过程中的另一个重要主体,集体的角色定位值得重视。集体主体不明确,代表的利益以及相应的现实行为也很复杂,我们应当着重考察现有集体的优缺点并探讨可能的改进。至于征地过程中另一个主体——农民,我们不仅要本着人文主义精神关注他们的生存发展权利,更主要的是运用现有经济理论,客观分析他们的生存发展状况会怎样影响我们整个国家的经济发展,从而对制定征地制度和相关政策的指导精神和基本原则提出建议。一般地说,就是遵守土地征用的三原则:(1)土地征用是为了公共目的或者公共利益需要;(2)征用土地应当补偿被征地者的损失,即依法给与补偿;(3)为了保护原土地所有者的合法权益,征用土地必须按照法定程序进行。本文的主要贡献在于从制度经济学角度对目前有关征地制度的讨论的总结分析,并且在理论分析和现实总结的基础上提出对于征地制度改革的路径和方向的建议。不仅仅是从人文角度关怀农民的处境,还结合征地制度的制度环境分析具体制度安排的原则和措施。首先,从问题产生的根源来说,作者认为我国现阶段征地制度产生问题的主要根源在于两方面,一是土地产权界定不完全,直接影响了按照市场机制配置资源;二是土地市场上主体利益复杂,政府扮演了过分干预经济的角色、定位不够清晰;集体主体不明确,不能有效的发挥作用;缺乏有力的监督仲裁机制专门解决征地纠纷,农民权利不能实现,同时政府的权力不能被有效约束。集体土地产权制度的缺陷,不仅仅是土地征用补偿标准低和收益分配混乱的根源,也是土地征用市场化运作难以实现的障碍。然后通过现实改革模式的举例分析,我们可以从中总结出一些经验教训,作者建议明确土地产权中转让权的集体所有,从而避免各个主体对于土地资源及其产生的利益的攫取;在具体制度设计方面,作者并不主张所谓的土地私有化,这种讨论对于我们社会主义国家而言是不现实也没有多大意义的,我们主要的主张包括:制定征地补偿标准,建立专门的裁决机构解决征地纠纷、监督征地程序是否合法,最终建立起能够适应经济发展的土地集体流转市场。政府要以发展的眼光看待土地转用问题,制定征地补偿政策的时候不仅要考虑到土地农业用途的价值,还要考虑到农民的生存发展权利,让他们也能够参与城市化成果的分享。在具体操作上,政府要加强对于土地资源使用的规划和管理,加强监管力度和责任追究,一方面制约地方政府通过经营土地来牟利,另一方面给予农户或者农村集体更多的处置权。集体土地流转制度作为现有征地制度的有益尝试,在条件适合的地方可以被允许,同时建立起农地直接进入土地市场的机制,发展农地转用市场,最终实现价格机制指导土地资源的利用,最大限度的减少土地资源的闲置和浪费,提高使用效率。本文研究的最大不足在于制度分析的量化指标缺乏,因而征地问题的计量实证分析不足。另外在提出政策建议的时候也主要从原则方面考虑,由于本人的经历学识的限制,在提出具体措施方面显得比较薄弱。