1998—2004年7年间，我国以国债政策为主导的积极财政政策极大地拉动了内需，促进了经济增长，为我国克服20世纪90年代中期以后的经济低迷，成功应对东亚金融危机立下了汗马功劳。 但是随着2004年以后我国积极财政政策向稳健财政政策的转型，我国长期建设性国债的发行规模逐渐减少；与此同时，由于监督乏力和监督的方法科学性不强，国债专项资金分配、使用与管理中存在的许多问题也日益突出，严重影响到国债资金的使用绩效。因此，在国债发行规模受限甚至日渐萎缩的情况下，为充分发挥国债专项资金的作用，最大限度地实现国债政策目标，我们迫切需要加强和改善对国债资金使用的绩效监督，而这正是本文的研究意义和主旨所在。 本文共分九章： 第一章是导论。主要交待本文的研究定位、选题的背景与意义、研究思路与文章结构安排，此外还包括相关概念界定和文献综述。在该章，本文将研究对象定位为我国自1998年以来为扩大内需、拉动经济增长而发行的用于公共投资的国债专项资金，将研究目的和范围锁定在探讨如何加强和改善对国债专项资金使用的绩效监督，以提高其使用绩效，从而更好地实现国债政策目标。 第二章是对我国国债政策出台及演变的大背景，也就是我国1998年以来财政政策的演变历程进行简要回顾。 第三章是本文理论支点的构建。结合国债专项资金及其使用的实际，本文将公共委托代理理论确定为行贯全文的理论支点。而在公共委托代理理论之外，本章还提到信息经济学、博弈论以及寻租经济学。之所以提到这些理论，是因为它们都能在某些方面更好地解释国债资金的分配、使用与监管的本性及其存在的问题。例如，本章指出，国债资金使用过程中存在的许多问题很大程度上都是因为当事人之间的信息不对称而导致的；由于在国债资金的分配与使用、监管与被监管过程中相关当事人都是理性人，有着各自的偏好与目标函数，并且其目标函数往往相冲突，同时项目申报者与审批者、资金使用者与监管者之间的信息往往不对称，因而他们之间的关系很大程度上说是一种非合作不完全信息博弈的关系；国债资金是一种稀缺资源，掌握这种稀缺资源配置权利的政府官员也是理性人，具有人性自私的一面，在此条件下，对稀缺资源有需求的群体或个体对政府手中的稀缺资源将展开竞争，从而寻租现象将不可避免地产生。 第四章是对我国国债专项资金使用与管理情况进行分析。该章在对1998年以来我国国债专项资金发行及投向情况，以及我国国债专项资金的安排原则与拨付程序进行简要介绍的基础上，重点对我国国债专项资金的使用管理进行了解剖，内容包括对国债专项资金管理的部门分工、相关政策法规、国债转贷资金管理、国债专项资金财务管理和监督检查、国债专项资金财政投资评审等的介绍与剖析。通过分析，本章认为，在国债资金发行、分配、使用及监管的全过程中，至少包含三条公共委托代理链条：一是贯穿中央无偿补助国债资金分配、使用的公共委托代理链条；二是贯穿中央转贷国债资金分配、使用的公共委托代理链条；三是贯穿对国债资金使用进行监督过程的公共委托代理链条。正因如此，本文认为，国债资金分配、使用与监管中存在的种种问题，很大程度上也就是这三条公共委托代理链条所产生的问题，而要解决这些问题，对国债资金进行更好的绩效监督，不断提高国债资金的使用绩效，最终也还要从这三大链条入手。 第五章从总体和行业两个层次对我国国债专项资金使用绩效进行了分析。总的来说，国债专项资金的使用不仅实现了既定的经济目标，还取得了较好的社会效果。其中，国债专项资金的经济效应主要体现在：第一，国债项目促进了投资；第二，国债项目启动了消费；第三，将国债投资项目与企业技术改造和产业政策相结合，启动重点企业、重点行业和重点产品的投资需求，改善供给，提升了产业结构的能级；第四，国债主要投资于基础设施建设，为我国基础设施建设进行了及时、大规模的补课，有效地克服了经济不断增长过程中逐渐突出的发展“瓶颈”问题，为经济长期稳定增长打下了扎实基础。国债专项资金的社会效应主要体现在：第一，国债投资极大地改善了生态环境，促进了社会可持续发展；第二，国债项目在拉动经济增长的同时，增加了就业，提高了人民生活水平，从而有利于维护社会稳定；第三，公检法司国债投资巩固了社会主义国家政权，维护了社会的长治久安：第四，国债投资向中西部倾斜促进了我国区域的协调发展。 分行业来看，农林水利国债投资的成效体现在：第一，加快了农林水利基础设施建设的进程；第二，促进了中西部地区经济环境的改善；一定程度上缓解了就业压力，增加了农民收入。城市基础设施建设国债投资的成效体现在：第一，加快了工程的建设进度；第二，带动了银行贷款和地方配套资金的投入，促进城市基础设施投资的快速增长；第三，支持了城市基础设施建设，促进了城市经济的发展。第四，增加了环保投资力度，大大改善了人们的生存环境。农网建设与改造国债投资的成效主要有：第一，减轻了农民用电负担，调动了农民用电积极性；第二，开拓了农村消费市场，拉动了农村经济发展；第三，农村电网的改善，农村用电量的增长促进了我国经济的总体发展。最后，经济适用房国债资金投入所取得的成效主要体现在：城镇居民的居住条件得到了较大的改善；住宅建设对经济增长的贡献度提高；带动了相关产业特别是装饰装修业的发展。 除此之外，我国在交通建设、技术进步与产业升级、中央直属储备粮库以及教育设施方面的国债资金投入也都取得了令人瞩目的成绩。 第六章主要分析国债专项资金使用与管理中存在的问题及其原因。尽管1998年以来我国发行的建设性国债拉动了经济增长、促进了社会进步，取得了令人瞩目的经济社会效果，但在国债资金的使用与监管中仍然存在诸多问题，影响到国债资金的使用绩效。这些问题主要表现在： （1）在项目审批中，项目的推荐、确定不够规范和透明；每年确定项目的时间紧张，项目众多，难以进行周密的充分的评估、考察和审查；压低概算或删减子项、虚报瞒报、重复申报、“捆绑”申报等现象层出不穷。 （2）在资金使用中，滞留、挪用、置换国债以及配套资金难以及时足额到位等问题大量存在。 （3）国债项目本身存在管理不规范、项目效益差等问题。 国债项目审批中存在问题的实质在于其导致“坏项目”得以通过，这又分两种情况：第一，申请者寻租，审批者接受租金并批准项目；第二，申请者造假。对于第一种情况，其表层原因在于国债项目审批环节缺乏监督与惩罚机制，导致“跑部向钱”，寻租受贿现象得以滋生，其深层原因则是由于国债资金分配与使用公共委托代理关系中委托与代理对象，也就是国债资金公共性以及初始委托人公共性的存在。对于第二种情况，申报者之所以可能造假，而造假的项目又往往可获批准，表层原因在于当前审批者审核项目时一般只看其可批性，而不论其是否具有可行性，同时审批者要求申请者作出的承诺不够昂贵，缺乏执行力。而其深层原因在于国债资金申报审批环节公共委托代理关系中委托人、代理人以及委托代理对象公共性的存在。 国债资金使用中存在的问题，无论是滞留国债、挪用置换国债还是配套资金难以及时足额到位，本质上都表现为国债资金使用单位或地方政府作为代理人与中央政府或地方政府作为委托人之间的相互博弈，表现为前者对后者隐瞒行动的道德风险问题。而代理人，也就是国债资金使用单位或地方政府之所以会有隐瞒行动的道德风险，其深层原因在于国债资金使用中委托人与代理人公共性的存在。正是由于国债资金使用中委托人公共性的存在，才会导致其对代理人监督不足；而正是由于国债资金使用中代理人公共性的存在，才会导致委托人对代理人激励不足。而在激励与监督双重不足的情况下，必然导致代理人要么对国债资金的使用绩效漠不关心，要么利用国债资金为自身谋取利益，从而出现上述问题。 在国债项目本身所存在的两类问题中，项目管理不规范问题实质上是项目管理者、项目监管者以及投标人或项目施工方之间的合谋问题。而它们之所以能够合谋成功，深层原因在于国债资金公共性及国债资金使用中委托人公共性的存在，导致委托人对项目管理者和项目监管者的监督或再监督机制缺乏，或者虽有但不是很有力、有效。 造成国债项目建成后效益不好的原因包括：第一，地方政府或相关部门在使用国债资金时存在滞留、挪用、置换国债及配套资金不到位等情况，致使项目建设资金不足，从而出现项目不能如期完成或者偷工减料等情况。第二，项目管理不规范，项目管理者、监管者及施工者合谋，导致项目设备不合格、工程质量差等问题。第三，项目申报时重可批性而不顾可行性或者可行性论证不充分，导致项目虽批下来了，但运营效果却不理想。而所有这些原因最终又都可归结为国债项目的公共性，或者说国债资金分配与使用委托代理链条公共性的存在，其解决途径，最为重要的在于加强监督，尤其是加强对国债资金分配与使用的绩效监督。 第七章主要分析我国对国债资金使用进行监督的现状及其不足。 第八章是经验借鉴及启示。在对美国、法国、意大利和西班牙以及日本等国公共支出监督体系进行简要介绍的基础上，本文认为其有如下经验值得我们学习： （1）公共支出监督需要完备的富有权威的法律体系作后盾； （2）公共支出监督机构应相对独立； （3）公共支出监督机构之间应分工明确、相互补充、相互协调； （4）监督机构之间应相互制衡； （5）应注重对公共支出效果的考察； （6）应高度重视计算机技术和网络技术在公共支出监督中的作用。 文章最后是政策建议。