论文部分内容阅读
1920年代联省自治运动的发起,力图打破过去中央与地方关系的含混状态,准备从联邦制的角度为中央与各省之间权限的划分确立起宪法上的依据和基础。所以倡导联省自治的各省,都将注意力集中于省的地位及其制度设计上,力图将省由过去集权制下之被治省改为分权制下之自治省。既然省的自治成为联省自治的突破口,成为联邦制首要的实施途径,那就必须重视省宪的关键意义,因为省宪不仅是对各省自治在宪法上的确认,也是造就联邦统一国家的重要基础,实为联省自治的关键一步。于是省宪运动一时激荡全国,蔚为壮观。而且从联省自治的整个过程来看,亦仅省宪运动留下了颇为丰富的内容,至于联省之类的努力几无可观。 联省自治的提出,有着极其复杂的时代背景。清末地方主义势力的兴起,中央集权政治开始受到挑战,地方分权与自治遂成为日益迫切之要求。西方文化不断东来,联邦制思想深入传播,遂为地方分权与自治提供了进一步的思想支持。民国初期中央与地方之间的对峙,尤其是袁世凯死后南北两个“中央”政府的对立,以及各省地方实力派军人的据地自雄,使得国人迫切期待一种有效的方式以结束战乱,重新实现全国的统一。这种对立与割据的政治局面,也颠覆了民国创建时的法统,南北两个“中央”政府再次竭力制宪,均因纷繁之政治局势,无疾而终。由中央政府制宪而达成全国统一的目标既然无法实现,许多国人便将注意力转向地方。适值此时国际社会民族自决风潮涌动,更为省域意识增添了民族主义的思想动力。于是一时风云际会,鼓吹制定省宪以厉行各省自治,从而再联合各自治省以组联省政府之声浪,可谓响彻云霄,遂成联省自治之洪流。联省自治之核心,又在于制定省宪以成各省自治,在此基础上联合各自治省,制定联省宪法以组联省政府,最终促成国宪,实现全国的联邦制统一。联省自治这一联邦诉求,成就了一时风云变幻的省宪运动。 省宪运动自发起而至结束,与民国初期之政治现实紧密相连,其生长过程颇为繁复。自袁世凯死后,孙中山率领部分议员南下广东宣言护法,南北两个“中央政府”形成对立,加上掌控北京政府的北洋军阀内部又有段祺瑞与冯国璋为首的明争暗斗,单纯的武力主义开始受到人们的怀疑,以中央集权的手段实现统一,也日益失却信仰。于是允许各省自治,自制省宪,并进而选派代表,召开联省会议,组成联省政府,最终实现全国统一的省宪运动遂乘势而起。宣言自治之各省采取五花八门之形式,着手制定本省之宪法,其起草、审查、表决与公布,花样繁多,五彩缤纷,并有为数极少之省份如湖南省,还在一片喧哗声中施行省宪,其成绩与败绩亦可圈可点。省宪运动虽然来势汹涌,但社会各界反对之声音亦如雷贯耳,极其强烈,并逐渐形成了几种反对省宪运动的强大势力,对省宪运动形成了全面的包抄与合围,遂使省宪运动屡遭遏制与打压,最终趋于衰落并彻底沉寂。 省宪运动一经发起,各自治省便朝着联邦宪制的道路前进,着手制定和实施具有联邦主义性质的省宪法,通过宪法的制度设计为权力分配建构起一个有效运行的框架。基于联邦制的目标追求,各省省宪文本皆主要着眼于两个方面的制度设计:一是打破中央集权式的武力统治,对于中央与地方的关系,坚持权力分立的地方自治,从而确立起权力分立与制衡的宪政体制:二是打破各地的军阀或武人政治,对于各省以及各省以下之政治,主张人民自治,从而确立起公民权利的基本框架。这些制度设计,充分透露出省宪文本所具有的联邦宪制色彩。 省宪运动所诉求的联邦宪制,在20世纪20年代中国特有的时空背景下,必将遭遇重重困阻而归于失败。联邦制作为西方文化的舶来品,与中国长期以来的政治文化大相径庭,不可能获得中国政治文化的支持,并且将产生一系列无可避免的误解。加上中国近代以来逐渐形成的军绅政权,促进了政治派系的日益分化,政治斗争的日益加剧,无法为联邦宪制的生长提供一种理性选择的政治机制。而西方列强入侵、南北分裂的政治现实又将国家的统一与富强提上了历史日程,运用武力以铲除各派地方割据势力,遂成为一种普遍的社会期待。传统社会长期造就的“圣君贤相”的人治模式,更使得国人不知民主为何物,联邦制所依托的民主宪政根基始终无法仲入到普遍的社会公众之中。那些始自于乡土观念的各种地方意识,既激发了省自治主义思潮的抬头,也大大妨害了省宪运动的联治目标。没有联治的省自治,注定只会成为各种地方实力派割据称雄的借口,不可能为联邦国家的造就打开一条通道。多种因素的纠缠与联合绞杀,省宪运动的联邦宪制诉求注定只能县花一现,最终归于彻底失败。省宪运动虽然以失败而告终,但其所产生的历史影响仍是相当深刻的,对于中国近现代以及未来政治的发展具有不可忽视的价值和意义。省宪运动欲要造就根基于人民主权之上的联邦宪制,不仅极力张扬民主政治之价值,推行民主政治之试验,而且也力图通过人民自治以打倒军阀,推翻穷兵黩武的军事统治,对黩武主义有所抑制。尤其在强调人民自治以及主权共享的基础上,省宪运动就中央与地方权限关系的问题作出了一定程度的思考,并且逐渐形成了一种自下而上的地方自治理论及实践,对中国近现代地方自治的发展颇有促进。同时省宪运动欲要造就联邦宪制以建构联邦制国家的设想,亦为20世纪30、40年代中国独特的政治环境提供了联邦主义政治的想象,并为中国今后如何准确把握中央与地方关系法治化这一政治核心问题,将持续提供有益的经验、教训与启示。 总之,透过省宪运动成败得失的层层迷雾,可以发现,一个民族或国家的文化传统构成了宪政与法治发展的根基,异域观念没有获得本土文化的支持,就会遭受打压或变质。联邦制所秉持的个人主义以及权力共享的宪法观念,无疑是与中国的文化传统背道而驰的。同时,宪法的制定不能仅仅着眼于解决当前遭遇的问题,使得宪法完全成为一种应时之景的手段,而应深深回应人类社会的普遍性问题,寻找人类社会的长时期需要。省宪运动作为联省自治的核心内容,其对联邦主义的认识并不是出于一种解决政治权力的长远思考,而是针对南北分裂、军阀割据的政治现状所发出的消极呼喊。这也无疑是联邦宪制所遭遇的现实困境。因此,必须充分认识到,民主政治不是一蹴而就的事情,不是写在纸上就可以实现的事情,必须经过长期的历史阵痛,才能培养起公民参政议政的民主精神。而且在这一长期的历史阵痛中,必将伴随一个政治妥协的过程。没有制宪过程中的政治妥协,就不会产生为普遍社会公众所接受的宪法,或者即使能够产生宪法,也不会为普遍社会公众所遵循。无论如何,中国作为一个幅员辽阔、人口众多的大国,加上“一国两制”下的香港、澳门以及台湾等特殊问题,中央与地方关系法治化始终是一个不可回避的政治核心问题。应该具备足够的理性与耐心,从省宪运动中寻找到一些有益的历史智慧和思想支持。