自中国推行税费改革以来,农业税费的取消使得基层政府收入逐渐减少。为满足地方财政的开支需求,基层政府转向发展其他经营项目以获取更多的转移支付补贴。作为基层政府在乡村产业项目发展上的理想载体,合作社是政府、社会资金以及农民进行融合、捆绑和转化形成的项目治理模式,也是基层政府为打破产业项目界限而加以协调的合作组织。不过,这一类项目治理模式的形成造成了一个意外效果,即随着越来越多的资本下乡和项目输入,逐渐壮大的商业资本吞噬了农民的利益,而基层政府逐渐形成投资性经营的目的安排。因此,如何理解转型期基层政府在制度安排下采取的行为策略,对基层政府运行的内在逻辑及其治理模式进行剖析至关重要。基于此,本研究建构了制度安排与合约行为的理论分析架构,在公共经济学、政治学及社会学的视域下,探讨了基层政府在县域治理中的动力源、合约性质以及行为选择的制度性约束。根据需要,本研究以F县基层政府在茶业合作社项目中的合约行为为基础考察对象。综合运用个案研究法、结构式访谈法收集了丰富的材料,为实现研究目的提供了重要保障。研究发现,基层政府在日常实践中的行为会衍生出纷繁复杂的分解形态,在不同制度安排下分别形成以情感、道德为主的隐性合约行为和以规范、计算为主的显性合约行为。前者主要集中探讨伦理本位、信任为特征的社会价值关系,而后者则讨论以功利为目标的偏好约束倾向。不同合约虽对于基层政府的行为界定的影响力略有不同,但仍共同作用于基层政府间的行为选择。除此之外,本研究认为在未来国家治理现代化的发展进程中,走向合意治理的动态模式是基层政府从“包干型”政府向“服务型”政府转变的可选路向。具体而言,以双重合法性为基础的制度性安排、以互惠性链条为核心的分级治理机制是未来基层政府在行为决策上所需考量的关键因素。