2008年以来,我国地方政府债务不断快速扩张,引起社会各界的广泛关注与担忧。如何化解地方政府债务、避免出现系统性风险特别是政治风险,已经成为一个国家治理不可回避的问题。目前,已有很多学者从经济学、金融学、财政学等视角,对地方政府债务问题进行了研究,但是从政治学视角进行的研究并不多见。事实上,地方政府债务的扩张,既有经济、金融、财政等方面的原因,也有政治原因,从政治上看它是一系列政治过程的结果;地方政府债务的化解,同样受到一系列复杂的政治过程的影响。地方政府债务能否得到有效治理,很大程度上依赖于对这个政治过程的理解,找到地方政府债务易于扩张、难于化解的原因,进而探究有效的解决办法。本文的主旨,就是基于政治学的视角,运用政治过程研究方法,研究地方政府债务扩张与债务化解。从政治学的视角来看,地方政府债务与地方政治权力有着密切关系。在某种意义上,地方政府债务是地方政治权力的重要来源,债务扩张可以增进地方政府及其官员的政治权力,债务化解则会削弱其政治权力。在地方政府债务扩张与债务化解的政治过程中,存在多种与之密切相关的政治组织和利益群体,主要有中央政治组织、地方政治组织以及地方党政领导、地方政府融资平台、金融机构、民间资本、债务投向的受益者、纳税人,等等。多种权力主体共同主导着地方政府债务扩张与债务化解的权力运行过程,由于各种权力主体的立场和目的不同,它们的相互作用使得这个权力运行过程非常复杂并充满了不确定性。利益表达是地方政府债务扩张与债务化解的政治过程起点。相关利益群体推动地方政府债务扩张的利益表达动机,主要有经济利益动机、政治利益动机、社会稳定动机、危机应对动机、灰色利益动机;推动地方政府债务化解的利益表达动机,主要有风险防范动机、问责规避动机、业务发展动机、税费减负动机,这些动机是多样的,有时也是矛盾交织的。利益表达的途径和方式有个人接触、代表议政、协商民主、网络舆论、专题会议、巡视督导和信访,等等。相关利益群体在进行利益表达之时,往往通过各种途径和方式,开展复杂的政治运作。在这个利益表达过程中,地方官员内部存在敏感的“身份冲突”和周期性的“潮汐现象”,人大代表和政协委员主张地方政府债务扩张或主张债务化解的意见呈现“百家争鸣”的生动图景。综合决策预示着地方政府债务扩张或债务化解的总体走向。地方政府财政收入占全国财政收入的比重与地方政府承担的基本事权、支出责任不相匹配,地方官员激励的“晋升锦标赛模式”和府际竞争推高地方政府支出,是地方政府债务扩张与债务化解决策的重要财政背景。相关政治组织和权力部门开展综合决策,推动意见综合、实现政策输出的转换过程,受前述财政背景以及相关法律制度、决策机制、政治经济状况、国际经验教训等因素的影响和约束。这一综合决策过程的政策产出,历经多次扩张政策主导或化解政策主导的波折变化,它们共同塑造着地方政府的债务扩张与债务化解。政策执行决定着地方政府债务扩张的规模速度与债务化解的有效程度。复杂的政治权衡,以及或透明或隐蔽的政治运作,使得债务扩张与债务化解的政策执行常常出现“目标偏离”的结果,进而导致地方政府债务总是易于扩张而难于化解。执行地方政府债务扩张政策的“目标偏离”主要源于违法违规的政府担保、资产抵押的混乱、PPP模式的滥用以及金融机构的推波助澜,执行地方政府债务化解政策的“目标偏离”主要源于违法违规隐性债务合法化的反向激励、化解老债务与控制新债务的联动不足、融资平台与地方政府的捆绑存在弊端。“目标偏离”导致地方政府融资平台乱象丛生、地方政府债务无序增长、违约案例时有发生,政治组织与利益群体也会因此出现分歧。政治监督是限制地方政府债务扩张、推动地方政府债务化解的重要手段。各级党委和纪委运用请示报告、督查督办、巡视巡察与纪检监察等监督手段开展的监督,各级财政部门和审计部门按照行政命令和法定职权开展的监督,各级人大依据法定权限开展的监督,各级政协基于发挥协商民主作用开展的监督,以及社会各界的自发监督,对于纠正地方政府债务扩张与债务化解的“目标偏离”发挥了重要作用,但是还存在不少短板,挖掘政治监督潜能依然任重道远。地方政府债务的不断攀升,很大程度上取决于地方政府债务扩张与债务化解的“利益表达—综合决策—政策执行—政治监督”这个政治过程。为了达到地方政府债务治理的理想状态,有必要从政治过程出发思考地方政府债务治理。地方政府债务的过程治理是否有效,很大程度上取决于思想上能否超越凯恩斯主义,策略上能否防止和纠正“目标偏离”。从世界上五个主要国家的地方政府债务治理经验教训来看,有必要以追求地方财政相对平衡为目标,推动地方政府投资的理念转换与边界调适,强化地方政府债务扩张与债务化解的过程控制和追责问责。总之,推动地方财政的相对平衡,才是破除“托克维尔魔咒”的根本出路。