基层政府政策执行过程中，制度设计与行政实践、理论预期与经验证据总是无法做到相对统一。正式制度的权力在实际行政过程中总是被非正式的运作，政策设计的预期目标在日常行政和政策执行的过程中被异化。这些现象始终伴随着基层政权。　　 为解释政府政策执行困境发生原因，学者们对基层政权进行了深入和研究并提出了各自的看法，但以往学者所采取的视角都有不同的缺陷，他们对(1)为什么基层地方政府能够异化上级的政策；(2)基层地方政府歪曲上级政策动机何在；(3)以及这一异化执行的结果为什么被上级接受并规避了政治风险这三个问题没有做系统的解释，并且都不能够完整的系统展示基层政府政策执行困境的原因。因此本文试图弥补以往学者研究的缺陷。　　 本文从实地调研观察入手，参与S镇政府行政活动，观察“腾笼换鸟”政策执行情况及其相关行动者之间的行动策略，发现该政策在基层政府的执行违背了政策制定者的初衷。首先，采用制度主义分析方法，对上级政府、下级政府以及整个行政体制进行考察，发现体制上的漏洞为政策执行困境提供了客观环境因素。其次，本文发现，在分税制造成的财政紧张、巨额的土地收益以及不同层级的地方政府自身的利益属性三者共同作用下，基层政府有了歪曲上级政策以追逐利益的主观动机。再次，基层政府利用利益的纽带和行政体制漏洞，很好的规避了政治风险。