随着大数据时代的来临,以海量的公共数据资源为基础的公共数据开放作为建设服务型政府和数字化政府的关键制度,目前已突显出强大的经济效应、政治价值和社会效益,数据资源也正逐渐成为国家的战略性资源。近年来,公共数据开放已经成为全球关注的热点,相关领域内的探索进程也在多国范围内加速进行。我国政府也已意识到公共数据中潜在的深层次价值,无论是中央还是地方,都在为提升公共数据开放水平积极试点、推行。从传统意义上的信息公开制度,到公共数据开放理念的重视和推行,表明了政府部门的行政理念正逐渐从强化管理、满足公众知情权向提供服务、推动全社会共同开发数据资源转变。因此,对公共数据开放制度进行不同角度的研究,在当下具有重要的现实意义。目前,我国现行法律、行政法规在公共数据开放制度上,仅存在一部分原则性规定。正因如此,在公共数据开放的实践探索中,我国遵循了以往先试点、后推广的稳妥改革模式。从具体实践情况来看,随着各地在公共数据开放领域的进一步推进,各省市制定的公共数据管理办法或公共数据条例,对于开放制度目前已有了一个整体的框架性规定,大致可以分为公共数据开放的原则、公共数据管理方式、安全保障与监督三个方面。但不可否认的是,公共数据开放目前仍处于一个初步阶段,数据开放的范围与程度还没有明确标准,各地立法也没有统一。总体来看,目前的公共数据开放探索存在以下几个方面的问题:一是政府部门缺乏推进公共数据开放的动力和积极性,行政机关不仅缺乏明确具体的合规指导,且需担负数据开放后的安全责任,致使其在开放实践方面更趋于保守;二是公共数据开放程度不高,各地数据平台标准并不统一,开放平台质量参差不齐,各部门之间在共享互通上也存在困扰;三是相关主体的法律关系不清,公共数据开放中的权利内容和义务规定均不够明确;四是公共数据开放与数据安全难以达到平衡,这在一定程度上阻碍了我国公共数据开放的进程。数据信息的分散和繁杂,使得社会公众在接收信息时存在模糊性,这一现实难题给公共数据开放水平的进一步提升带来了极大的困难。而清单可以对杂乱的信息进行整合,对海量数据进行细化分布,使信息呈类型化排列组合,最大化提升信息的清晰程度。就目前而言,我国在负面清单制度领域进行了较为丰富的实践探索,不仅在市场准入领域广泛运用,在公共数据开放制度上也有不少地方进行了实践。在此基础上,为解决政府职能错位问题而探索出的责任清单模式,在公共数据开放领域也存在广泛的适用空间。故本文认为,以责任清单模式作为切入点,对公共数据开放进行更为深入和广泛的实践探索,是数字经济增长和数字政府建设的一个较为全新的诠释角度。责任清单通过梳理、列明法律框架内的政府职责,将分散在众多法律规范中的责任性规定具体到清单上,使笼统、抽象的行政职责更具操作性。而具体到公共数据开放领域,在公共数据主管部门开放数据时,可以对其行政权力及职责进行梳理列明,明确相关部门的职责分工和相关依据,对其数据开放的权责事项进行程序性设计,督促其他部门按照各自职责做好公共数据开放与安全保障的有关工作。同时,也有望为公共数据的统一化标准做出更深层次的实践性探索,减少各部门因制作、收集的数据在格式标准上不统一而造成的困扰。另外,通过构建相应的尽职免责机制,可以激励行政机关在公共数据开放工作中大胆作为、敢于创新,减轻行政人员不必要的怕错避责的消极因素。在公共数据技术标准上做到统一,为数据流通打下坚实基础,并且厘清公共数据开放主体和利用主体对公共数据的权利义务,以保障公共数据开放后的安全合规。在法律依据上,由于中央层面并无统一的公共数据立法,故以各地方的公共数据条例为基础,尝试在责任清单制度下构建一套符合法治要求的公共数据责任清单规则,以此推动公共数据进行更广范围、更大程度的开放,促进后续数据的流通与利用。编制责任清单的法律依据,包括《数据安全法》《个人信息保护法》《网络安全法》和各省市的公共数据管理办法等法律法规和规章。公共数据开放既强调依法履行行政职责,同时也重视公共服务的优质提供,这就要求在严格落实公共数据开放责任制度的基础上,强化数据安全保障,在开放与利用中提供更为便捷、优质的公共服务。在构建公共数据开放的责任清单过程中,为进一步明确政府部门尽职免责的各项条件,可以借鉴环境行政管理中的尽职免责制度,通过尽职免责识别职责范围,认定履职程度,确保行政人员在法律准许的范围内所实施的行政行为不会产生额外责任。将这一机制运用于公共数据开放中,并以清单模式详细列明,既能确定行政人员的数据开放责任,也可核对其履职情况,为公共数据开放工作的执行者提供更为具体的操作空间,以此来激励行政机关开放公共数据。