农地权利配置是我国土地制度改革的重要组成部分。为了实现农地资源的优化配置,推动农业现代化,国家出台了一系列政策措施,不断强化农民的土地承包经营权利。然而,农地权利配置却呈现日趋固化和低效的趋势,加剧了土地细碎化问题,农地权利体系亟需完善。已有研究侧重从新制度经济学和农民个体权利保护视角解释农地权利配置的效率损失问题,却无法解释为何农民土地权利越充分,农地资源利用越低效的问题。如何在满足农民公平地权诉求的前提下,确保农地经营效率的提升,是我国农地权利体系不断完善的核心。我国农地权利体系的形成有其特定的历史发展脉络,是国家建设和农民土地诉求相结合的过程。国家在资源制约下面临着政权建设和经济社会发展的艰巨任务,需要通过对城乡生产要素的改造和整合支撑政权建设和工业化建设。农民在生产力落后的情况下,在生产和生活方面,面临一系列的困境,这些因素促使集体土地所有权和土地承包经营权这一农地权利体系的形成。如果说集体土地所有权是在国家的主导下确立的,那么土地承包经营权则是应农民的诉求而生。在农村土地上并存的集体土地所有权和土地承包经营权如何协调,取决于集体和农民的互动,同时也受到来自国家发展目标的影响。以国家取消农业税费为界,集体土地所有权的行使受到全面限制,农民的土地承包经营权由债权性权利转变为物权性权利。然而,小农经济有其独特的优势,也有其无法克服的局限,即小规模农业生产过程的外部性问题,需要通过集体这一组织体进行协调统筹。这主要表现在组织协调农业生产过程中的公共事务,防止个体搭便车行为。当法律规定不断强化农民的土地承包经营权,小农经济的固有局限将越发凸显,从而导致农业经营的效率损失。不断固化的土地承包经营权,再加上人地分离趋势的不可逆转,对农民的地权公平观念构成挑战,也造成土地利益分配的不公平,进一步挤压了弱势农民的生存空间。农地制度改革的国际比较,为我国农地权利体系完善提供重要启示。日本、中国台湾地区及欧盟国家的农地制度变革经验表明,“国家”层面的物质和制度供给是农业现代化的基本保障,以上国家和地区都曾持续推动土地平整、水利设施、田间道路修建等项目,并不失时机地促进“小块并大块”治理细碎地权。与中国大陆细碎地权最为相似的日本和中国台湾地区的经验表明,私有化了的农地权利不但不利于农地经营规模化,反而成为细碎地权治理的障碍,旨在化解“公地悲剧”的私有产权方案却导致“反公地悲剧”的产生。城市化过程中,乡村出现的人地分离、农民老龄化和农业竞争力弱等问题,需要政府采取措施予以化解,但在政策实施过程中,也要考虑农民应对以上问题所采取的行动。国家（地区）推进农业现代化,通常首先要解决的是农民的社会保障问题,否则,农民要么不肯放弃土地,要么被迫放弃土地,无序涌入城市,形成城市贫民窟,影响城市化质量。农地权利配置过程中,既要考虑当前面临的普遍性问题,也要考虑不同国家存在的特殊性因素。我国的国情决定了在相当长的时期内会保持较大比例的农村人口,作为重要生产资料的农地,于农民发挥着就业保障、生存保障的功能,于社会主义国家发挥着财产公有制、粮食安全的制度势能,于社会发挥着秩序稳定之基的功能。因此,我国农地权利体系完善应当进行价值调适,遵循集体成员公平、集体民主自治、集体经营效率以及城乡秩序稳定等价值原则。在考察反公地悲剧理论、公共池塘资源治理理论和修正后的波斯纳定理的基础上,当前完善我国农地权利体系应当考虑到农村社会保障的不完全,农民的利益分化,农地价值的区域差异等微观层面,也要从国家性质、民生保障等宏观层面进行定位。在立法上,应赋予集体以集体土地收益权,加强农民集体在集体公共事务上的决策权,同时明确赋予农民以集体经济组织成员权和相应的监督权等,最终形成公平与效率并重、公（集体）私（农户）利益兼顾的农地权利体系。