行政机关制定的对不特定当事人发挥规范效力的行政规范，是行政机关发布行政措施、决定和命令等重要政策的公文载体和行使行政权力、进行行政管理的手段之一，在历史上曾发挥了行政管理依据的作用，在现实的行政管理中仍被广泛地应用，某种程度上扮演着“准法律”的角色。随着经济、社会的不断发展，行政管理事项的日益复杂化、专业化和现实生活的多变性都要求行政机关对现实做出及时、必要的响应，行政规范正是适应了规范行政权力行使、应对社会快速变迁的需要。但由于我国理论界对其研究甚少，实务界对其认识往往也比较感性，造成行政规范制定过程中出现了较为严重的问题。在某种程度上行政规范成为“恶法”，不但未能促进行政管理的顺利开展和行政效率的提高，甚至被作为维护地方、部门利益甚至个人利益的手段，背离了行政的公益目的，侵害了公众的合法权益。为防止这种权力失范，针对易出现问题的方面和环节，对行政规范制定过程进行系统的研究，将其纳入法治化、制度化的轨道，是我国行政法治化进程中必须解决的一个现实的紧迫课题。 行政规范的制定与依法行政和公共决策问题紧密相关。本文根据法学和管理学的基本原理，针对我国行政规范制定过程中存在的某些突出问题，从规范和实证两个角度、程序和实体两个方面进行平实的分析、考察，并对建构和完善行政规范制度提出了某些构想。全文共分三大部分，分别论述了行政规范的基本理论，我国行政规范制定中存在的问题及其成因，完善行政规范制定制度之对策和建议。希望以初步探讨引发开展更多的理论研究，给完善行政规范制定工作以助力。 第一部分行政规范的基本理论。没有科学的理论，就没有科学的实践，没有理论根基的研究只能是空中楼阁。本部分首先从行政规范的概念着手，梳理和归纳了我国行政规范理论和实务中对此概念的论述，从概念应具有的外延和内涵两个方面论证了行政规范的基本含义，并根据行政规范制定主体、与行政法律规范的关系及其制定目的几方面对该概念予以解释。其次，为进一步准确认识其涵义，对行政规范的特征进行了深入分析，具体归纳了其执行性、规范性、主体广泛性、效力多层次性、内容丰富性、形式多样性等六个方面的特征。再次，从法学和公共政策的角度总结了行政规范所具有的指引预测功能、利益调控功能、激励约束