农民专业合作社是改革开放后,在农村家庭联产承包经营基础上,农产品的生产经营者或者农业生产经营服务的提供者、利用者,自愿联合、民主管理的互助性经济组织1,是根据这种基于生产和自我利益发展的需要而以独立身份进行的自愿联合体,体现了国家与村社退出农村生产领域后农民的互助与合作。随着社会经济迅速发展,一家一户的传统生产模式,已经跟不上全面提升农业发展水平的步伐,要想增加农民在市场经济中的竞争力和应对风险的能力,就需要把分散的农民经济联合起来,发展农民专业合作社2。开展农民专业合作,可以提高农民的合作意识,激发生产积极性,进而促进农村经济发展,增加农民收入。在国家与社会特殊的制度背景之下,农民专业合作社兼具政治化、市场化与社会化等多重功能,渐渐成为解决“三农”发展难题、打赢脱贫攻坚战、全面建成小康社会的重要组织力量。农民经济合作的有序开展需要依靠一定的组织结构和制度保障,自有文献记载的英国纺织工人相互合作并组织成立“公平先锋社”以来,农民经济合作的组织结构便开始以合作社的形式发展起来,而相应的制度保障则是由国家或地区颁布的合作社规范政策和专门立法。虽然各国意识形态、传统习惯、政治环境、社会背景等方面存在差异,但每个国家制定合作社政策法规的出发点都是为了保障农民群体的竞争能力、促进农村产业发展、带动农民整体生活水平提升。2007年,我国颁布并实施了《中华人民共和国农民专业合作社法》(以下简称“《合作社法》”),之后又根据实践情况,于2017年作出了修改。但由于历史原因和立法技术的限制,与其他国家或地区有着悠远历史、已历经实践检验的农民专业合作社法律制度相比,在法治理念、强制机制、盈余分配方式等方面,我国的农民专业合作社法律规范还是有一定的落后和空白,不能为我国农民专业合作社健康有序的发展提供规范性引导,甚至造成效率低下。在此背景下,本文通过对调研对象进行实证分析后,发现农民专业合作社存在成员参差不齐,缺少法律风险防控能力;合资金来源不充分,严重缺乏发展后劲;缺乏有效的监督机制,民主管理得不到保障;运营出现两极化现象,无法达到预期收益等问题。究其原因主要是配套法律法规的不完善,主要反映在政策法规支持不到位、成员资格界定不具体、利益分配机制不科学、治理体系不规范、盈余分配规定不健全等方面。因此,本文又从内部提高治理能力、完善成员权利、建立有效的内部监督机制,外部增加政策法规支持,强化监督指导和技术支持等两个方面,对如何建立健全并充分利用法律制度,来调动和发挥农民专业合作社的积极作用,解决农民专业合作社效率低下问题提出了建议,以期为完善我国农民专业合作社法律制度提供些许参考。