国有银行作为一种银行制度,在世界范围内曾广泛存在。国有银行不仅存在于转轨经济国家,欧洲发达国家也在特定时期存在相当比重的国有银行。一般来说,国有银行的存在大多与政府为实现特定的社会经济发展目标相联系。20世纪下半叶以来,在经济全球化和金融全球化的背景下,各国尤其是从计划经济向市场经济转轨的国家开始了各个领域的市场化改革,国有银行改革是其重要部分。各国的国有银行改革大多采用了基于主流经济学和金融学理论所设计的市场化和私有化改革模式,不过,改革结果却喜忧参半,欧洲大陆的国有银行改革较为成功,而转轨经济国家的国有银行改革并不顺利,多数都发生了严重的金融危机。同样的方式却导致了截然不同的结果,现实的复杂性既令我们深思,也向我们提出了挑战。另一方面,中国1978年以来的渐进改革取得了举世瞩目的成功,在财政状况恶化的情况下保持了价格稳定和快速的经济增长,经济市场化进程不断加快。这在主流经济学和金融学理论框架内很难找到合适的解释。事实上,作为一个以银行为主导的金融制度,中国的国有银行自始至终都在经济市场化中扮演着重要的角色,其历史作用和演进逻辑需要我们以更广阔的视角来审视和解读。随着经济市场化程度的日益加深,国有银行的改革已经成为事关中国经济稳定和发展的重要因素。尽管2003年推行的国有商业银行股份制改革相比以往的改革取得了突破性的进展,但这并不意味着国有银行改革问题已告一段落,相反,留给我们的课题和挑战依然很多。如何更好地推进国有银行改革,依然是学术界和决策层关注的焦点。本文针对中国国有银行改革的理论和现实问题,在充分吸收和借鉴国内外学者既有研究成果,对国外国有银行制度和国有银行改革以及中国国有银行的改革历程进行总结的基础上,综合利用比较分析、历史分析、制度分析等各种分析方法,将国有银行改革问题置于整个中国经济市场化的逻辑进程区间内,重点关注国有银行在中国经济市场化中所承担的政策性负担问题,对国有银行改革的制度选择进行了研究,提出了国有银行改革的渐进视角和当前的现实选择两个路径,以期为中国国有银行改革提供不同视角的思路和政策建议。本文首先对国有银行改革的研究成果进行了梳理和回顾,并指出既有的研究多集中于某个领域,缺乏一个基于中国实际的整体分析框架和一个统一的主线,将各个局部的研究统一到一个完整的逻辑中,寻求国有银行制度基础和外部条件的研究则更为少见。就目前而言,对国有银行改革的理论研究和探索仍处于逐步深化的阶段,仍然缺乏一个既符合中国国有银行制度环境和与渐进改革阶段相适应,又具有国有银行演进的渐进和长期视角,构建于统一的主流经济学平台上的解释框架。随后,本文对国外国有银行制度和国有银行改革进行了介绍,以期为研究国有银行改革提供一个国际视角。本文发现,国有银行在世界范围内占有重要地位,在各国的不同历史阶段都发挥了重要作用。从国有银行改革的情况看,既有成功的经验,亦有失败的教训,而制度存在的环境和条件、制度相关性、改革次序和政府在改革中的作用值得我们重点关注。在对研究成果综述和对国外国有银行改革总结的基础上,本文对中国国有银行的历史作用进行了分析,并指出国有银行的存在、发展和改革是与相应的需求和国家的制度选择相适应的。在中国的经济转轨中,如何动员和支配社会资源,提高经济效率,保持社会公平,是政府面临的重要挑战。改革开放初期,国家财政能力迅速下降,而经济中存在大量的金融剩余。由于国家在改革期间一直保持有强有力的控制能力,国家加强了对金融业(主要是国有银行)的控制,促使其承担政策性负担,行使财政职能,国家汲取金融能力的上升替代了国家汲取财政能力的下降,国有银行在其中扮演了重要角色。这体现为:在动员资源过程中,金融业替代税收功能;在资源配置过程中,金融业替代财政功能。在这种制度安排下,国家、国有银行与国有企业结成了准内部组织关系,使国家能够有效的通过控制国有银行实现对国有企业信贷和资源配置的控制,节约了交易成本,为经济发展在一定时期起到了极大的推动作用,保证了改革的顺利进行。但是,这种内化了的成本必然会集中体现,随着改革的深入,这种成本体现为巨额不良资产。既然国有银行的不良资产是渐进转轨中内化了的成本的集中体现,那么国有银行的问题也必然主要与此相关。在经济转轨过程中,国有银行承担了为国有企业提供补贴等政策性负担,而国有企业在改革过程中经营绩效的恶化导致国有银行对国有企业的贷款大部分转化为了不良资产。由于信息不对称,国家没有合适的方法区分国有银行的政策性不良资产和商业性不良资产,国有银行也很容易产生道德风险,用政策性不良资产掩盖商业性不良资产,因此,国家只有对国有银行全部的不良资产承担责任,导致了国有银行的软预算约束问题。进一步地,通过对产权与银行绩效的分析发现,国有产权并不天然低效率,产权结构与银行绩效并不直接相关。因此,国有银行问题的根源并不在于产权结构,而在于国有银行承担的政策性负担,产权改革是国有银行改革的必要而非充分条件,国有银行改革应该首先着眼于政策性负担问题。但是,现实中国有银行改革采取了单方面的市场化改革方式。尽管股份制改革后国有银行的状况大为好转,但由于政策性负担没有根本消除,国有银行的金融行为并没有根本转变,市场化改革方式存在困境。其根本原因在于:在控制成本上升和金融开放的压力下,国家一方面希望通过市场化改革提高国有银行的效率,降低自身的控制成本,改变国有银行的状况,另一方面继续对国有银行实施控制,使其承担政策性负担,以实现政策性和战略性意图。长远来看,国有银行市场化的方向是合乎中国经济转轨和经济市场化逻辑的,最终,随着中国经济市场化程度的加深以及经济体制的完善,国有银行也会且也必须走向市场化,但问题的要害在于,国有银行市场化改革是一项具有层次性和次序性的系统工程,客观上需要一个长期的过程,而在目前的状况下,首先关注和解决的应该是政策性负担问题,否则,政策性和市场化的矛盾将始终无法解决。换句话说,如果希望国有银行提高效率,则必须杜绝政策性义务;如果希望其承担政策性义务,则不能指望其高效率经营。近年来,由于国家财政能力大幅增强,国家通过国有银行替代财政的政策性需求已经大为降低,但由于中国经济市场化程度的局限以及市场制度不够完善,经济中仍然存在着大量的政策性金融需求,国有银行现实中还承担着维护货币稳定、信贷转移支付的政策性金融职能。在这种情况下,国有银行改革的制度选择应该遵循以下两个路径:在渐进视角下,国有银行的改革应该是边际的,随着经济市场化程度的加深、相关制度和外部环境的完善等,在消除国有银行的政策性负担后,对国有银行实行股份制的市场化改革,最终转变为真正市场化和商业化的股份制银行,不过这是一个渐进和长期的过程,不可一蹴而就。在当前现实条件下,由于国家面对内外的压力,要迅速扭转国有银行的状况,比较现实的选择是:对四家国有银行进行分类改革,对于工商银行、中国银行和建设银行,首先消除其政策性负担,然后实行股份制改造;农业银行则承担全部政策性业务和今后可能出现的新政策性安排,待时机成熟后,将其政策性业务剥离给政策性银行,再实行股份制改造。尽管当前的股份制改革不完全符合以上的逻辑,但仍可视为一种过渡选择,不过长久来看,下一轮的改革将不可避免,遵循本文的逻辑应该是较为合理的选择。